นโยบายประชานิยมเป็นแนวทางทางการเมืองที่อาศัยนโยบายเศรษฐกิจเป็นเครื่องมือเพื่อสร้างความยิ่งใหญ่ หรือรักษาระบอบอำนาจไว้ โดยอาจอยู่ในรูปของการใช้นโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจหรือการแทรกแซงเพื่อเอาใจประชาชนฐานต่างๆ
ในขณะที่หัวหน้ารัฐบาลมักชื่นชมความสามารถของตนเอง เมื่อโครงการประชานิยมเป็นที่ถูกใจประชาชนและช่วยสร้างคะแนนนิยมให้อย่างมากมาย นักเศรษฐศาสตร์กลับคิดตรงกันข้ามและมองโครงการประชานิยมด้วยความเป็นห่วงว่าจะนำเศรษฐกิจของประเทศไปสู่ความล้มเหลวที่ยากต่อการแก้ไข
นักเศรษฐศาสตร์ย่อมต้องการเห็นสังคมที่มีความเป็นธรรมทางเศรษฐกิจ มีช่องว่างระหว่างคนจน-คนรวยที่ห่างน้อยลง และมีการแก้ไขปัญหาความยากจนอย่างจริงจัง แต่ทำไมโครงการประชานิยมที่อ้างว่าเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้าหรือกระจายรายได้ไปสู่ประชาชนอย่างง่ายๆ จึงได้รับการคัดค้านอย่างมากมาย
ความคิดที่เป็นเอกภาพของนักเศรษฐศาสตร์มิได้มาจาก "ภาวะวิตกจริต" พร้อมๆ กัน หากตั้งอยู่บนพื้นฐานของหลักวิชาและความหวังดีต่อส่วนรวม
นโยบายประชานิยมมิใช่สิ่งใหม่เพราะมีการใช้มายาวนานกว่าครึ่งศตวรรษ เป็นยุทธศาสตร์ทางการเมืองที่แพร่หลายในละตินอเมริกา ซึ่งไม่มีตัวอย่างใดเลยที่พบว่านำไปสู่ความสำเร็จในทางเศรษฐกิจ
จากประสบการณ์ของละตินอเมริกา ประเทศที่ดำเนินนโยบายประชานิยมมักจบลงด้วยความล้มเหลวทางเศรษฐกิจและความยุ่งยากทางการเมือง ไม่ว่าจะใน อาร์เจนตินา บราซิล เปรู ชิลี เวเนซุเอลา เอกวาดอร์หรือเม็กซิโก การกระจายรายได้และฐานะของคนยากจนมิได้ดีขึ้น ส่วนการเมืองก็มักรุนแรงและไม่สามารถหลุดพ้นจากวงจรของนโยบายประชานิยมที่เกิดขึ้นยุคแล้วยุคเล่า
โคลัมเบียซึ่งมีปัญหาการกระจายรายได้คล้ายคลึงกันกับประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคและเป็นประเทศเดียวที่ไม่เคยถูกครอบงำโดยนโยบายประชานิยม กลับมีการพัฒนาเศรษฐกิจที่ราบรื่น มีการกระจายรายได้ที่ดีขึ้น เศรษฐกิจเติบโตค่อนข้างดี และมีปัญหาภาวะเงินเฟ้อที่ต่ำเมื่อเทียบกับมาตรฐานของละตินอเมริกา
คนจำนวนไม่น้อยอาจมองด้วยความหวังว่า นโยบายประชานิยมซึ่งมีสีสันน่าจะให้ประโยชน์คนยากจน เพราะเป็นการดึงดูดทรัพยากรทางการเงินจากผู้เสียภาษีอากรมาให้ หรือถ้าส่วนรวมจะมีภาระมากขึ้น อย่างน้อยที่สุดคนยากจนก็ยังได้รับประโยชน์อยู่บ้าง
อย่างไรก็ตาม ในเชิงวิชาการ นโยบายประชานิยมเป็นการเคลื่อนไหวทางการเมืองที่สร้างภาระอย่างมากทั้งในแง่ของสังคมโดยรวมและต่อประชาชนที่ยากจนเอง สาเหตุสำคัญมีหลายประการ
(1)ความล้มเหลวอันเนื่องมาจากวิกฤตเศรษฐกิจ
นโยบายประชานิยมมักอยู่ในรูปของการแทรกแซงและการกระตุ้นอุปสงค์ระยะสั้นที่นอกจากจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาระยะยาวซึ่งเป็นปัญหาทางโครงสร้างแล้ว ยังนำไปสู่ความล้มเหลวทางเศรษฐกิจได้โดยง่าย ซึ่งภายใต้วิกฤตเศรษฐกิจ ความเสียหายที่เกิดขึ้นก็มักจะตกอยู่กับประชาชนส่วนใหญ่
การกระตุ้นอุปสงค์แบบเคนส์เซียนและการบิดเบือนเศรษฐกิจ เพื่อหวังคะแนนนิยมมากกว่าการแก้ไขปัญหาที่ตรงจุด อาจทำให้ประชาชนตื่นเต้นในระยะต้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อต้องเผชิญปัญหาเศรษฐกิจซบเซาหรือความน่าเบื่อหน่ายทางการเมือง
แต่ในระยะต่อมา อุปสงค์รวมที่เพิ่มขึ้นจะทำให้ราคาสินค้าปรับตัวสูงขึ้น รวมทั้งก่อให้เกิดปัญหาการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอันเนื่องมาจากการใช้จ่ายเกินตัว เศรษฐกิจที่ประสบปัญหาภาวะเงินเฟ้อสูงและการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดอย่างหนัก ทำให้หลายประเทศในละตินอเมริกาต้องเผชิญกับปัญหาเงินทุนไหลออกอย่างฉับพลันและปิดฉากลงด้วยการ (ก)เข้าสู่โครงการรัดเข็มขัด(austerity program) ของไอเอ็มเอฟหรือไม่ก็ (ข)ประกาศระงับการชำระหนี้(debt moratorium)
ประเทศที่ดำเนินนโยบายประชานิยมอย่างหนักในละตินอเมริกาล้วนมีวัฏจักรของความล้มเหลวที่คล้ายคลึงกันนี้
รัฐบาลประชานิยมของประธานาธิบดีอิซาเบล เปรอง แห่งอาร์เจนตินา เป็นตัวอย่างที่น่าสนใจมากเพราะนโยบายประชานิยมดูดีในช่วงระยะเวลาที่สั้นมากและแปรสภาพเป็นวิกฤตการณ์อย่างรวดเร็ว กลางปี ค.ศ.1973 รัฐบาลอาร์เจนตินาได้เรียกคะแนนนิยมมากมายจากการหยุดยั้งภาวะเงินเฟ้อด้วยการควบคุมราคาสินค้าและค่าจ้างแรงงานอย่างรุนแรง ซึ่งทำให้เศรษฐกิจที่ขยายตัวมีภาวะเงินเฟ้อลดลงทันที อย่างไรก็ตาม จากนั้นเพียงปีครึ่งปัญหาก็เริ่มปรากฏให้เห็นเนื่องจากภาคธุรกิจประสบปัญหาขาดทุน สินค้าเกิดขาดแคลน ซึ่งในขณะเดียวกันนั้นรัฐบาลก็ยังคงเดินหน้ากระตุ้นเศรษฐกิจด้วยนโยบายการเงินการคลัง
ดังนั้น เมื่อถึงช่วงกลางปี ค.ศ.1975 อาร์เจนตินาก็ประสบวิกฤตการณ์ดุลการชำระเงิน เศรษฐกิจชะงักงัน ค่าครองชีพถีบตัวสูงขึ้นอย่างรวดเร็ว ความไม่สงบทางสังคมขยายตัวซึ่งจากนั้นในเดือนมีนาคม 1976 ก็เกิดการรัฐประหารขึ้นและต้องมีการนำเอานโยบายเศรษฐกิจที่เข้มงวดมาใช้
นโยบายประชานิยมดังกล่าวมีอายุสั้นเพียง 2 ปีครึ่ง แต่ได้สร้างปัญหาและความทุกข์ไว้มากมายทั้งทางเศรษฐกิจ การเมือง และสังคม จนอาจกล่าวได้ว่าไม่มีใครที่ได้ประโยชน์อย่างแท้จริงจากนโยบายประชานิยมในสมัยนั้น
ความสูญเปล่าทางการคลัง
การกระตุ้นเศรษฐกิจที่หวังผลทางคะแนนเสียง มิได้มีวัตถุประสงค์ที่ตรงจุดของปัญหา การใช้จ่ายของภาครัฐจึงเป็นการใช้ทรัพยากรทางการเงินอย่างไร้ประสิทธิภาพและขาดกฎเกณฑ์ที่มีวินัยอย่างเพียงพอ นอกจากการกระตุ้นอุปสงค์รวมจะขาดประสิทธิผล เพราะทำให้การนำเข้าเพิ่มสูงขึ้นแล้ว แนวทางประชานิยมยังส่งเสริมการใช้จ่ายที่ขาดความระมัดระวังและเป็นการตำน้ำพริกละลายแม่น้ำ การใช้จ่ายมักเป็นไปเพื่อการบริโภคโดยที่งบประมาณมิได้ตกไปยังโครงการที่คุ้มค่าจริงๆ
ศาสตราจารย์ ฟินน์ คิดแลนด์(Finn Kydland) ซึ่งเพิ่งได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ประจำปี 2004 นี้ ได้เคยศึกษาถึงการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจของอาร์เจนตินาที่นำไปสู่ภาวะวิกฤตเศรษฐกิจในปี ค.ศ. 2001-2002 และพบว่าในขณะที่เศรษฐกิจอาร์เจนตินาขยายตัวอย่างน่าพึงพอใจในช่วงทศวรรษ 1990 การสะสมทุนเป็นไปอย่างอ่อนแอมากซึ่งศาสตราจารย์คิดแลนด์เชื่อว่าน่าจะเป็นสาเหตุหลักที่ทำให้อาร์เจนตินาไม่สามารถรอดพ้นภาวะวิกฤตที่เริ่มก่อตัวในช่วงปลายทศวรรษได้
การหวังคะแนนเสียงทำให้การกระตุ้นเศรษฐกิจรากหญ้ากลายเป็นความสูญเปล่า โครงการสำคัญๆ อย่างเช่น โครงการปฎิรูปที่ดิน และโครงการเพื่อการพัฒนาที่มีเป้าหมายในการแก้ไขปัญหาความยากจน โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกษตรกรในเขตยากจนและเกษตรกรที่ใช้ที่ดินทำกิน กลับมิได้รับความเอาใจใส่จากรัฐ การกระตุ้นเศรษฐกิจกลายเป็นการเร่งปัญหาการใช้จ่ายเกินตัวและการเพิ่มขึ้นของหนี้สิน
โครงการประชานิยมนั้นไม่สามารถกระตุ้นการพัฒนาในชนบทและกลายเป็นการใช้จ่ายที่สูญเปล่า ซึ่งเมื่อเงินอุดหนุนหมดลง การกระจายรายได้ก็ยังมิได้ดีขึ้น
(3)ภาระของคนจน
แม้จะมีการอ้างว่านโยบายประชานิยมเป็นการสนองความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ แต่ภาวะเงิน เฟ้อที่เป็นผลตามมาภายหลังจะทำให้ต้นทุนตกอยู่กับคนจน การสร้างภาวะเงินเฟ้อนั้นเป็นความไม่เป็นธรรมทางเศรษฐกิจ เพราะเป็นภาษีทางอ้อมที่คนจนไม่สามารถผลักภาระได้เหมือนภาคธุรกิจ ดังนั้น ในหลายประเทศที่ดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาคแบบประชานิยม คนจนจึงเสียประโยชน์มากกว่าประชาชนกลุ่มอื่นๆ
เราควรยอมรับว่าคนจนไม่สามารถปรับตัวได้มากนักเมื่อเศรษฐกิจเข้าสู่ภาวะวิกฤต ภายใต้ภาวะเงินเฟ้อที่สูงมาก รัฐบาลจะไม่ยินดีกับมาตรการชะลอการเติบโตทางเศรษฐกิจเพื่อลดภาวะเงินเฟ้อ ในขณะที่ภาคธุรกิจสามารถสร้างแรงกดดันทางนโยบายและผลักภาระต้นทุนการผลิตไปสู่ผู้บริโภคได้
ประชาชนที่ยากจนที่สุดนอกจากจะไม่ได้รับประโยชน์อย่างแท้จริงจากนโยบายประชานิยมแล้ว ยังเป็นกลุ่มที่ได้รับความไม่เป็นธรรมมากที่สุด จึงไม่น่าแปลกใจที่ตัวเลขการกระจายรายได้ของประเทศที่เผชิญวิกฤตเศรษฐกิจเนื่องจากนโยบายประชานิยม เช่น บราซิล และชิลีนั้นก็ปรากฏว่าแย่ลง ซึ่งแตกต่างจากกรณีของโคลัมเบียที่วินัยทางการเงินการคลังได้รับการเน้นหนักมากกว่า
นักการเมืองของไทยที่ชื่นชมนโยบายประชานิยมอาจมองความเห็นของนักเศรษฐศาสตร์ในแง่ร้าย แต่ผลกระทบของนโยบายประชานิยมจำเป็นต้องได้รับการตรวจสอบจากทุกภาคส่วนซึ่งรวมทั้งจากภายในฝ่ายรัฐบาลและจากฝ่ายค้าน ทั้งนี้ เพื่อช่วยกันป้องกันมิให้เป็นยุทธศาสตร์ที่ครอบงำระบบการเมืองและสร้างความเสียหายแก่ประชาชนส่วนใหญ่ในอนาคต
ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์ .. ดุลยภาพดุลยพินิจ