“หมวด 3 หมวด 5” อย่าตีกรอบประชาชนตั้งแต่ต้นทาง

โดย  โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน(iLaw)

บทเรียนการล้มลุกคลุกคลานครั้งแล้วครั้งเล่าของการให้สิทธิประชาชนเสนอกฎหมาย แม้จะยังไม่ผลิดอกออกผลงดงาม แต่ก็ได้ฝากการเรียนรู้ที่น่าสนใจไว้กับสังคมไทยมากมาย ประเด็นหนึ่งที่อาจถูกหยิบขึ้นมาพูดถึงไม่มาก แต่ในความเป็นจริงเป็นเหมือนหลุมพรางของประชาชนผู้ผลักดันกฎหมายที่ต้องคอยหวาดระแวงโดยไม่รู้ว่าจะหลีกเลี่ยงไม่ให้ตกลงไปได้อย่างไร คือประเด็น “หมวด 3 หมวด 5” 

รัฐธรรมนูญปี 2550 มาตรา 163 กำหนดไว้ว่า
              “มาตรา 163 ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานรัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติตามที่กำหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญนี้”
 
มาตรา 163 กำหนดให้สิทธิประชาชนเสนอกฎหมายได้เอง ขณะเดียวกันก็กำหนดข้อจำกัดไว้ด้วยว่า สิทธิการเสนอร่างพระราชบัญญัติจะจำกัดอยู่แค่ร่างพระราชบัญญัติตามที่กำหนดในหมวด 3 ซึ่งหมายถึง หมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 ซึ่งหมายถึง หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เท่านั้น 
 
ประสบการณ์ที่ผ่านมามีร่างกฎหมายของประชาชน 2 ฉบับ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติเงินเดือนข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา และร่างพระราชบัญญัติการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ที่แม้จะรวบรวมรายชื่อประชาชนได้ครบเพื่อยื่นเสนอกฎหมายแล้วแต่กลับประธานรัฐสภาเห็นว่าไม่ใช่กฎหมายที่อยู่ในหมวด 3 และหมวด 5 ของรัฐธรรมนูญ ประชาชนไม่มีสิทธิเสนอ จึงสั่งไม่รับร่างกฎหมายไว้พิจารณา
 
 
จักรชัย โฉมทองดี นักวิจัยจากโครงการศึกษาและปฏิบัติการงานพัฒนา (โฟกัส) เป็นผู้ประสานงานคนสำคัญที่รวบรวมรายชื่อประชาชนเพื่อยื่นเสนอร่างพระราชบัญญัติการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ และได้ยื่นต่อรัฐสภาในวันที่ 18 มีนาคม 2552 แต่นายชัย ชิดชอบ ประธานรัฐสภาในขณะนั้นสั่งไม่รับพิจารณา อ้างเหตุว่าเรื่องนี้เป็นประเด็นในหมวด 9 ของรัฐธรรมนูญ ว่าด้วยคณะรัฐมนตรี การจัดทำกฎหมายเรื่องนี้จึงเป็นหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีเท่านั้น ไม่ใช่กฎหมายที่ประชาชนมีสิทธิเสนอ 
 
จักรชัยไม่อาจเห็นด้วยกับคำสั่งดังกล่าว จึงสู้ต่ออย่างถึงที่สุดโดยยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครอง แม้ว่าจะต้องเผชิญกับการต่อสู้ทางกฎหมายและทางสังคมที่ซับซ้อนยาวนาน แต่เขาก็เชื่อว่าผลจากการเคลื่อนไหวครั้งนี้จะฝากบรรทัดฐานขอบเขตของสิทธิในการเสนอกฎหมายไว้ให้แก่สังคม
 
จักรชัยเริ่มเล่าให้ฟังตั้งแต่ที่มาที่ไปของการผลักดันร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ว่า สมัยที่ทำกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน หรือ เอฟทีเอวอทช์ (FTA Watch) เห็นชัดเจนว่ากระบวนการของรัฐในการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศมีปัญหาเรื่องธรรมาภิบาล นั้นคือความโปร่งใส การมีส่วนร่วมของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย การศึกษาผลกระทบ การจัดทำแผนเยียวยา แม้แต่หน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องเอง หรือรัฐบาลเองก็ยอมรับว่ากฎหมายเรื่องนี้ต้องมีเพราะผลการเจรจาหลายครั้งก่อให้เกิดผลกระทบและสร้างความเสียหายตามมา 
 
ร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป็นกฎหมายลูกที่ออกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 190 เพื่อกำหนดขั้นตอนและวิธีการก่อนที่รัฐบาลจะดำเนินการจัดทำและผูกพันหนังสือสัญญาที่อาจกระทบต่อเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง โดยร่างกฎหมายนี้กำหนดให้มีกลไกที่เป็นกลางหน้าที่ต้องศึกษาวิจัยผลกระทบอย่างรอบด้าน จัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้งก่อนและหลังการเจรจา เปิดเผยข้อมูลที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาให้ประชาชนเข้าถึง ฯลฯ [ดูรายละเอียดร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ฉบับภาคประชาชน คลิกที่นี่]
 
จักรชัยกล่าวว่า ถ้าไม่มีกฎหมายนี้ เวลารัฐจัดกระบวนการอะไรขึ้นมาก็แทบหาความหมายไม่ได้ การรับฟังความคิดเห็นก็จะอยู่เฉพาะวงใน เช่น ฟังจากสภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม สมาคมธนาคาร เท่านั้นที่เกี่ยวข้อง เป็นต้น แต่ไม่มีการรับฟังความคิดเห็นที่มีความหมาย หรือกว่าจะได้เห็นข้อมูลที่เกี่ยวข้องการเจรจาก็จบไปแล้ว 
 
จักรชัยเล่าว่า ตอนนั้นใช้วิธีการทุกแบบเพื่อรวบรวมรายชื่อให้ครบหนึ่งหมื่นชื่อ ใช้เครือข่ายที่มีอยู่แล้ว ไปตามงานกิจกรรมต่างๆ ใช้ส่งไปรษณีย์ รายชื่อที่ได้มากที่สุดมาจากฐานของเครือข่ายที่ทำงานเรื่องเอฟทีเอกันอยู่แล้ว โดยจักรชัยยอมรับว่า กว่าจะได้รายชื่อมาจนครบนั้นยาก เพราะในการทำงานไม่ได้ต้องการแค่รายชื่อแต่ต้องให้คนเข้าใจว่ากฎหมายนี้มีความสำคัญอย่างไร จึงต้องจัดเวที ต้องทำเอกสาร ต้องออกสื่อซึ่งก็ไม่ค่อยมีสื่อที่อยากให้ออกเรื่องนี้
 
หลังจากที่ประธานรัฐสภาปฏิเสธไม่รับร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ของภาคประชาชนไว้พิจารณา แม้จะยังมีร่างฉบับอื่นที่เสนอโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอยู่ด้วย แต่เมื่อรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ประกาศยุบสภา ร่างกฎหมายซึ่งค้างพิจารณาอยู่จึงตกไปพร้อมกับสภาชุดเก่าด้วย ทำให้จนถึงวันนี้ก็ยังไม่มีวี่แววว่ากฎหมายที่จะวางกรอบขั้นตอนวิธีการเพื่อคุ้มครองประชาชนในการจัดทำหนังสือสัญญาจะเกิดขึ้นได้จริง 
 
ในวันนี้ จักรชัยกล่าวว่า เรายังหยุดไม่ได้ เพราะกฎหมายนี้มีความสำคัญ และที่สำคัญมากกว่า คือ อยากสร้างบรรทัดฐานว่า ขอบเขตของกฎหมายที่ประชาชนเสนอได้เป็นอย่างไร เพราะถ้าปล่อยให้ประธานรัฐสภาวินิจฉัยโดยใช้ดุลพินิจเหมือนไม่มีมาตรฐานเช่นนี้ ต่อไปก็คงไม่มีใครยื่นเสนอกฎหมายอีก 
 
การรวบรวมรายชื่อประชาชนเพื่อเสนอกฎหมายของจักรชัยและเครือข่าย จึงเดินหน้าไปถึงขั้นการยื่นฟ้องประธานรัฐสภาและเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรต่อศาลปกครอง ขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่รับพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ และให้นำร่างกฎหมายกลับเข้าสู่กระบวนการพิจารณาในรัฐสภา 
 
สาระสำคัญที่ฟ้องต่อศาลปกครองนั้น ทางเครือข่ายให้เหตุผลไว้ว่า การเสนอร่างกฎหมายในเรื่องนี้ถือเป็นสิทธิของประชาชนที่รับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ คำสั่งของประธานรัฐสภาจึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งในคำสั่งดังกล่าวก็ยังไม่ได้ระบุเหตุผลเอาไว้ชัดเจนว่าร่างกฎหมายนี้ไม่อยู่หมวด 3 และหมวด 5 อย่างไร จึงถือเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย
 
ในขั้นแรก ศาลปกครองไม่รับคำฟ้องเนื่องจากยังไม่ได้ดำเนินการอุทธรณ์ภายในจนถึงที่สุดก่อน จักรชัยจึงกลับมาตั้งหลักยื่นอุทธรณ์คำสั่งต่อประธานรัฐสภา แม้ทั้งรู้ว่าจะโดนปฏิเสธซ้ำอีกครั้งหนึ่ง ก่อนที่จะนำเรื่องกลับไปที่ศาลปกครองเป็นครั้งที่สอง ศาลปกครองถึงจะรับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณา และดำเนินกระบวนการตามขั้นตอนต่างๆ มาเป็นเวลาเกือบสามปี จนล่าสุดศาลปกครองแจ้งว่า วันที่ 18 พฤษภาคม 2555 เป็นวันปิดรับข้อเท็จจริง (เป็นกระบวนการสุดท้ายก่อนศาลอ่านคำวินิจฉัย)
 
จักรชัยยืนยันว่า ร่างพ.ร.บ.การจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับหมวด 3 และหมวด 5 ชัดเจน เพราะเป็นเรื่องสิทธิของประชาชนในการรับรู้ข้อมูลข่าวสารในเรื่องที่จะกระทบต่อตนเอง และสิทธิการแสดงความคิดเห็นต่อรัฐบาล เป็นการเสนอให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับการตัดสินใจทางการเมือง และการยื่นเสนอกฎหมายของประชาชนครั้งนี้ก็ไม่กระทบสิทธิของคณะรัฐมนตรีที่จะออกกฎหมายของตนเอง ไม่ใช่ว่าประชาชนยื่นแล้วคณะรัฐมนตรีจะยื่นอีกไม่ได้
 
จักรชัยกล่าวว่า เขาไม่เห็นด้วยที่รัฐธรรมนูญมาตรา 163 จำกัดสิทธิการเสนอกฎหมายไว้เพียงแค่หมวด 3 และหมวด 5 โดยไม่เคยได้ยินคำอธิบายที่ชัดเจนเลยว่าทำไมต้องจำกัดสิทธิการเสนอกฎหมายไว้เพียงสองหมวดนี้
 
“ผมไม่เข้าใจเจตจำนงของรัฐธรรมนูญที่ต้องกำหนดว่า ประชาชนจะมีส่วนร่วมได้แค่ หมวด 3 และหมวด 5 เพราะการปกครองไทยไม่ว่าจะในหมวดไหนก็มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของคนไทยไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง ทำไมต้องไปกำหนดเรื่องหมวด 3 หมวด 5 คือ หมวดคณะรัฐมนตรีไม่เกี่ยวกับกูหรือไง! เพราะฉะนั้นไม่เห็นด้วย ผมคิดว่ามันมีที่มาจากความคิดที่ว่าให้พื้นที่ประชาชนมากไปเดี๋ยวจะไม่ดี จึงให้แค่นี้” จักรชัยกล่าว
 
เมื่อถามถึงร่างพระราชบัญญัติฉบับอื่นๆ ที่เสนอโดยภาคประชาชนและประธานสภาสั่งรับไว้พิจารณาด้วยมาตรฐานการตีความที่ดูจะสับสนว่าเป็นกฎหมายตามหมวด 3 หรือหมวด 5 หรือไม่ จักรชัยกล่าวว่า เรื่องหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นเป็นเรื่องกว้าง ถ้าตีความอย่างกว้างกฎหมายเหล่านั้นก็เป็นได้ และก็ควรจะตีความอย่างกว้าง เพราะเป็นประโยชน์ต่อรัฐมากกว่าการตีความอย่างแคบ 
 
“เขาอาจจะบอกว่าถ้าตีความอย่างกว้างแล้ว ต่อไปคนจะเสนออะไรก็ได้ ก็เสนอแล้วมันจะมีความเสียหายอะไรล่ะ องค์ความรู้ที่เพิ่มขึ้นมาในสังคม ตัวเลือกที่เพิ่มขึ้นมา ข้อคิดเห็นที่เพิ่มขึ้นมา ไม่ได้ลดทอนอะไรของรัฐเลย สุดท้ายก็ต้องเอามายำรวมกันอยู่ดี สุดท้ายจะเอาหรือไม่เอาอะไร ก็แล้วแต่ว่าของใครมีอะไรดีหรือไม่ดี การตีความอย่างกว้างจึงน่าจะเป็นประโยชน์ต่อรัฐโดยรวม ทั้งประชาชน รัฐบาล และหน่วยงานราชการเอง” จักรชัยกล่าว ขณะที่ยังยืนยันไม่เห็นด้วยกับข้อกฎหมายที่จำกัดสิทธิเสนอกฎหมายของประชาชนไว้เพียงสองหมวด
 
จักรชัย กล่าวด้วยว่า ตอนนี้ตนอยากรอดูการเข้าชื่อเสนอแก้ไขประมวลกฎหมายอาญามาตรา 112 (กฎหมายหมิ่นประมาทกษัตริย์ฯ) ว่าจะเป็นอย่างไร ซึ่งส่วนตัวคิดว่าโดยหลักการประชาชนต้องเสนอได้ แต่ก็มีคนออกมาพูดไว้ก่อนแล้วว่าไม่ใช่การเสนอกฎหมายตามหมวด 3 หรือหมวด 5 ทั้งที่ประเด็นนั้นชัดเจนว่าเป็นเรื่องของการใช้กฎหมายไปคุกคามสิทธิการแสดงออกขั้นพื้นฐาน ซึ่งก็เป็นเรื่องสิทธิของประชาชน 
 
“เข้าใจว่ามีคนต้องพยายามต่อสู้ นี่เป็นการต่อสู้กันทางความคิที่จะคงกรอบและพื้นที่ของประชาชนเอาไว้แค่ระดับหนึ่ง

กับการต่อสู้เพื่อที่จะขยายออกไ
” จักรชัยกล่าว

 
         
 
“เหมือนคุณไปนั่งโต๊ะที่ร้านอาหาร จะดีหรือไม่ถ้าคุณมีตัวเลือกในเมนูที่มากขึ้น บางเมนูอาจจะเผ็ดมาก อาจจะไม่เหมาะเลยกับวิถีชีวิตของเรา คุณก็เลือกว่าอยากจะเอาเครื่องปรุงไหนเข้ามาก็ได้ ไม่ควรจะไปตัดสินก่อน คุณจะไปรู้ได้อย่างไรว่ากฎหมายที่เสนอโดยประชาชนหนึ่งหมื่นชื่อจะเป็นกฎหมายไม่ดี หรือจะเป็นกฎหมายไม่เหมาะสมหรือเปล่า จะไปกันไว้ก่อนอย่างนี้ก็ไม่เหมาะ” จักรชัยกล่าว
 
จักรชัยย้ำว่า ในระบอบประชาธิปไตยของไทยขณะนี้ สุดท้ายแล้วคนที่จะตัดสินใจเรื่องการออกฎหมายก็คือรัฐสภา ผู้แทนของประชาชนเป็นคนเลือกพิจารณาว่าอะไรเหมาะสมกับสังคมหรือไม่ เพราะฉะนั้นจึงไม่มีเหตุผลอะไรต้องกลัว ประชาชนไม่ใช่คนออกกฎหมาย เป็นแค่คนเสนอกฎหมาย แต่มีคนคิดเลยเถิดไปเหมือนว่าประชาชนเป็นคนออกกฎหมายจึงต้องไปตีกรอบประชาชนตั้งแต่ต้นทาง ซึ่งไม่ถูก
 
ซึ่งไม่ว่าสุดท้ายผลของคดีในศาลปกครองจะออกมาเป็นอย่างไร จักรชัยก็ตั้งใจไว้ว่าจะต้องสู้ต่อไปให้ถึงที่สุด เพราะเขาเชื่อว่านี่เป็นการต่อสู้เพื่อสร้างบรรทัดฐาน อย่างน้อยก็จะเป็นการเปิดพื้นที่ของประชาชนเพิ่มขึ้นมาอีกระดับหนึ่ง แม้ว่าจะไม่ได้ถึงกับลบข้อจำกัดเรื่อง “หมวด 3 หมวด 5” ทิ้งไปเสีย แต่ก็จะสร้างบรรทัดฐานว่าไม่ใช่จะตีความแบบไหนก็ได้ และอย่างน้อยคนก็จะสนใจประเด็นนี้กันมากขึ้น
 
เช่นเดียวกัน การต่อสู้เพื่อหลักการธรรมาภิบาล การมีส่วนร่วมของประชาชนในการจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ ก็ยังต้องดำเนินต่อไปอย่างถึงที่สุด ไม่ว่าร่างพระราชบัญญัติที่ประชาชนช่วยกันลงชื่อเพื่อเสนอจะได้เข้าสู่การพิจารณาของสภาหรือไม่ก็ตาม อย่างน้อยที่สุดการล้มลุกคลุกคลานครั้งแล้วครั้งเล่าเหล่านี้ก็จะฝากการเรียนรู้ที่น่าสนใจไว้ให้กับสังคมไทยอีกเช่นกัน

หมวดหมู่ของเนื้อหาในเว็บ: