นโยบายสาธารณะว่าด้วย การเปลี่ยนแปลงสภาวะภูมิอากาศโลก

ณัฏฐาภรณ์ เลียมจรัสกุล
กรุงเทพธุรกิจ 27 มีนาคม 51

ขณะนี้ เงื่อนเวลาการสิ้นสุดของกรอบพิธีสารโตเกียวที่กำหนดไว้ในปี ค.ศ.2012 ได้ใกล้เข้ามาทุกที และหลายประเทศทั่วโลก เริ่มขยับตัวออกจากจุดเริ่มต้นเพื่อปรับตัวรับกับสถานการณ์ในอนาคตกันแล้ว ซึ่งไม่ว่าจะเกิดจากความปรารถนาดี เพื่อนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงของสภาวะภูมิอากาศโลก หรือเล็งเห็นประโยชน์ทางการค้าจากช่องทางของพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocol) ก็ตามแต่ การขยับตัวดังกล่าวล้วนถูกกำหนดให้ดำเนินการผ่าน 3 มาตรการสำคัญ อันได้แก่ การซื้อขายก๊าซเรือนกระจก (Emission Trading: ET) การดำเนินการร่วม (Joint Implementation: JI) และสุดท้าย กลไกการพัฒนาที่สะอาด (Clean Development Mechanism: CDM) ซึ่ง ณ ปัจจุบัน มาตรการเหล่านี้ อาจเรียกได้ว่าเป็นนโยบายสาธารณะกลุ่มหนึ่ง ที่มีทั้งความเป็นสากล และมีผลต่อทั้งภายในประเทศและระหว่างประเทศ

กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของโลกด้วยการอาศัย "ผลตอบแทน" เป็นเครื่องมือที่ดึงดูดใจหรือล่อใจ ให้ลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อาจดูเหมือนว่าเป็นแนวทางที่ได้รับการตอบรับจากหลายภาคส่วน แต่ผลลัพธ์จากกระบวนการดังกล่าว กลับยากที่จะสรุปได้ว่า เป็นผลดีกับสถานการณ์สภาวะภูมิอากาศโลกจริงหรือไม่ เพราะเมื่อมี "ผลตอบแทน" เป็นเป้าหมายและแรงจูงใจแทนที่จะอาศัย "มโนสำนึก" ในการแก้ไขปัญหา แนวโน้มในการแสวงหาประโยชน์เข้าตัวจึงอาจเกิดได้ในทุกส่วนของกระบวนการ และก็ไม่อาจคาดเดาได้ว่า จะเกิดสิ่งใดขึ้นจากนโยบายในลักษณะดังกล่าว

การซื้อขายคาร์บอนเครดิตในตลาดคาร์บอนยุโรป เป็นกรณีศึกษาหนึ่งที่ชี้ถึงผลเชิงลบจากการสร้างแรงจูงใจ ด้วยระบบผลตอบแทน โดยในกรณีนี้ รัฐบาลของหลายประเทศคาดหวังให้กลุ่มอุตสาหกรรมเกิดแรงจูงใจในการลดคาร์บอน จึงปล่อยโควตาคาร์บอนเครดิตให้แก่ธุรกิจอุตสาหกรรม แต่จากตรวจสอบภายหลังกลับพบว่า โควตาการอนุญาตปล่อยคาร์บอนกลับสูงเกินปริมาณคาร์บอนที่เกิดจริงจากการผลิตในภาคอุตสาหกรรม

ส่วนต่างที่เกิดขึ้นดูคล้ายกับว่าภาคธุรกิจมีความสามารถในการลดปริมาณการปล่อยคาร์บอน (แต่แท้จริงแล้วข้อผิดพลาดดังกล่าวมาจากการกำหนดโควตาสูงเกินจริง) ทำให้ภาคธุรกิจสามารถแสวงหากำไรได้ โดยการขายส่วนต่างของสิทธิการปล่อยคาร์บอน เหตุการณ์ดังกล่าวไม่เพียงแต่เป็นการทุจริตในระดับประเทศ หากแต่ยังเป็นการเพิ่มปริมาณการปล่อยคาร์บอนให้สูงขึ้น และซ้ำเติมสถานการณ์โลกร้อนให้เลวร้ายลงกว่าเดิมอีกด้วย

สำหรับประเทศไทย มาตรการการซื้อขายก๊าซเรือนกระจก (ET) และการดำเนินการร่วม (JI) ไม่อยู่ในขอบข่ายที่ประเทศไทยจะเกี่ยวข้อง เนื่องจากกลไกทั้งสองเป็นสิ่งที่กำหนดไว้สำหรับประเทศที่พัฒนาแล้ว เป็นผู้ดำเนินการ ในขณะที่กลไกการพัฒนาที่สะอาด หรือเรียกโดยย่อว่า CDM ถูกสร้างขึ้น เพื่อเป็นช่องทาง สำหรับประเทศกำลังพัฒนา เช่น ในกรณีของประเทศไทย ให้เข้าร่วมแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาวะภูมิอากาศโลก

หลักการอย่างง่ายของ CDM คือ การเปิดโอกาสให้ประเทศกำลังพัฒนาลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อันเกิดจากการประกอบธุรกิจตามปกติ ซึ่งจำนวนหน่วยของคาร์บอนที่ลดลงของธุรกิจหรือโครงการดังกล่าว เมื่อผ่านการรับรองและถูกเรียกในชื่อ Certified Emission Reductions (CERs) แล้ว จะสามารถแปรกลับมาในรูปของรายได้ โดยหน่วยงานหรือธุรกิจดังกล่าวสามารถขาย CERs ดังกล่าวให้กับประเทศพัฒนาแล้ว ที่มีศักยภาพไม่เพียงพอในการลดปริมาณคาร์บอน

สำหรับกลุ่มผู้สนับสนุนโครงการ CDM พยายามชี้ถึงผลได้จากการทำโครงการในลักษณะดังกล่าว เช่น ก่อให้เกิดการถ่ายโอนเทคโนโลยีจากประเทศที่พัฒนาแล้วมายังประเทศกำลังพัฒนา ตลอดจนมูลค่าเงินลงทุนมหาศาลที่จะมาลงยังประเทศกำลังพัฒนาเหล่านี้

แต่ขณะเดียวกัน ประเทศกำลังพัฒนาต้องฉุกคิดถึงผลจากกระบวนการนโยบายดังกล่าวเช่นเดียวกัน ยกตัวอย่างกรณีแนวโน้มปัญหาด้านเทคโนโลยี หรือผลพวงจากการย้ายฐานการผลิต จากประเทศที่มีกฎบังคับการลดการปล่อยคาร์บอน เพื่อมาแสวงหาประโยชน์จากประเทศกำลังพัฒนาที่ไม่มีข้อบังคับ โดยผู้ได้รับผลกระทบจากบรรษัทเหล่านั้น คงไม่พ้นประชาชนที่อาศัยในประเทศยากจน ซึ่งบางกลุ่มไม่มีเสียง หรือไร้ซึ่งอำนาจในการเรียกร้องหรือต่อรองให้ตนเอง และอาจต้องเผชิญกับภาวะปัญหาสิ่งแวดล้อม มลภาวะ และสุขอนามัย

ในกรณีที่เป็นการลงทุนโดยแอบแฝง บรรษัทเหล่านั้นอาจเข้ามาในรูปของบรรษัทร่วมทุนถือหุ้นร่วมกับประชาชนเจ้าของประเทศ ซึ่งเท่ากับว่า สินค้าดังกล่าวถูกผลิตในต้นทุนที่ต่ำกว่าความเป็นจริง เนื่องจากไม่ได้ถูกนับรวมต้นทุนทางสิ่งแวดล้อม หรือต้นทุนคาร์บอนที่ปล่อยออกสู่ชั้นบรรยากาศในประเทศกำลังพัฒนา

หรือในกรณีสุดท้าย แม้ประเทศเจ้าของเทคโนโลยีไม่ประสงค์จะย้ายฐานการผลิต และยังทำการผลิตภายในประเทศตนเอง เพราะมีปัจจัยแรงงานและเทคโนโลยีที่เหมาะสม แต่บริษัทเอกชนก็ยังสามารถปล่อยคาร์บอนเพิ่มขึ้นได้ หากบริษัทหรือหน่วยธุรกิจดังกล่าวลงทุนด้านเทคโนโลยีเพื่อลดคาร์บอนให้กับประเทศกำลังพัฒนา และซื้อ CERs จากบริษัทในประเทศกำลังพัฒนาเพื่อรองรับการสร้างหน่วยคาร์บอนที่มากเกินจากกระบวนการผลิตของตน ซึ่งหากเปรียบเทียบระหว่างการลดการผลิตคาร์บอนในประเทศตนเองกับการเลือกลงทุนในประเทศอื่น ทางเลือกที่สองดูจะเสียต้นทุนที่ต่ำกว่า เช่น การปลูกป่าในประเทศกำลังพัฒนา เพื่อให้จำนวนหน่วยคาร์บอนโดยรวมของประเทศนั้น ลดลง เป็นต้น

แนวทางทั้ง 3 นี้เป็นเพียงการคาดการณ์ถึงสิ่งที่อาจเกิดขึ้นภายหลังจากการดำเนินนโยบายเพื่อลดปริมาณคาร์บอน ซึ่งเมื่อวิเคราะห์แล้ว ไม่อาจกล่าวได้เต็มปากนักว่า แนวทางดังกล่าวจะสามารถช่วยลดปริมาณคาร์บอนให้กับโลกได้จริง เนื่องจากมีแนวโน้มว่าจะเป็นเพียงการโยกย้ายการปล่อยคาร์บอนจากแหล่งหนึ่งไปสู่อีกแหล่งหนึ่งเท่านั้น หรือลดการปล่อยคาร์บอนในที่หนึ่งแต่สามารถปล่อยคาร์บอนได้เพิ่มขึ้นในอีกพื้นที่หนึ่ง

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนไม่ได้หมายความว่า รัฐบาลไม่ควรดำเนินนโยบาย CDM หากแต่ผู้เขียนคาดหวังให้ภาครัฐ พิจารณาการดำเนินนโยบายด้วยการตระหนักรู้ และพึงระวังต่อความเป็นไปได้ที่จะเกิดการฉกฉวยโอกาส จากสถานการณ์สิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นในเรื่องต้นทุนด้านเทคโนโลยีสีเขียวที่นำเข้าจากต่างประเทศ หรือแม้แต่การติดกับดักทางความคิด ในการพัฒนาที่สนับสนุนภาคอุตสาหกรรมเป็นหลัก จนละเลยการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน และการป้องกันปัญหาระยะยาว