แผนการเปิดเสรีขยะอันตรายในเอเชียของญี่ปุ่น: บทเรียนจากเอฟทีเอญี่ปุ่น-ฟิลิปปินส์ (ถึงประเทศไทย)

“เรามีมาตรการปกป้องที่เพียงพอต่อขยะอันตราย …หนึ่งในรายการสินค้าที่เรารวม [อยู่ในข้อตกลง] คือ สิ่งที่เราเรียกว่า ขยะพิษอันตราย  …ไม่ได้หมายความว่าเราจะต้องอนุญาตให้พวกเขาส่งขยะมาที่เรา  มัน [ส่วนที่ว่าด้วยขยะ] ไม่ได้มีความหมายอะไรเลย”

ปีเตอร์  ฟาวิลา
เลขาธิการการค้าของฟิลิปปินส์

“รัฐบาลญี่ปุ่นได้จัดให้มีกรอบทางกฎหมายซึ่งอยู่บนพื้นฐานของอนุสัญญาบาเซล  และได้มีการบังคับควบคุมการนำเข้าส่งออกอย่างเข้มงวด  ซึ่งไม่อนุญาตให้มีการส่งออกขยะที่เป็นพิษและอันตรายไปยังประเทศอื่น รวมถึงฟิลิปปินส์   ยกเว้นว่ารัฐบาลของประเทศนั้นๆจะอนุญาต”

     ส่วนหนึ่งจากแถลงการณ์ของสถานทูตญี่ปุ่นในฟิลิปปินส์

ฟิลิปปินส์ได้ลงนามในความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจกับญี่ปุ่น หรือ เป็นที่รู้จักกันดีในนาม JPEPA เมื่อเดือนกันยายน 2549 ที่ประเทศฟินแลนด์  ในความตกลงนั้น มีเนื้อหาสาระในการลดภาษีระหว่างกันในสินค้าจำนวนมาก  ซึ่งรวมถึง

 

(i) สิ่งของรวบรวมจากประเทศภาคีซึ่งไม่สามารถนำมาใช้ตามจุดประสงค์ดั้งเดิมได้ในประเทศของตน หรือไม่สามารถนำมาซ่อมได้ และที่เหมาะสำหรับการนำไปทำลายหรือนำวัตถุหรือชิ้นส่วนมาใช้ใหม่เท่านั้น
  (j) ซากหรือขยะจากกระบวนการอุตสาหกรรมหรือจากการบริโภคในประเทศภาคี และที่เหมาะสำหรับการนำไปทำลายหรือนำวัตถุหรือชิ้นส่วนมาใช้ใหม่เท่านั้น
 (k) ชิ้นส่วนหรือวัตถุดิบที่ได้จากสิ่งของในประเทศภาคี ซึ่งไม่สามารถนำมาใช้ตามจุดประสงค์ดั้งเดิมได้ในประเทศของตน หรือไม่สามารถนำมาซ่อมได้”

ในทางปฏิบัติ สามรายการข้างต้นนั้น หมายถึงขยะนั่นเอง ซึ่งรวมถึงขยะที่เป็นพิษและอันตรายจากกระบวนการอุตสาหกรรมและการบริโภคด้วย  เมื่อมีเสียงตั้งคำถามและคัดค้านจากภาคประชาสังคมถึงผลกระทบ  รัฐบาลของทั้งสองประเทศยืนยันว่าการรวมเรื่องขยะเข้าไปเป็นเพียงส่วนหนึ่งของเทคนิคการเจรจา และจะไม่ส่งผลกระทบต่ออนุสัญญาบาเซลว่าด้วยการควบคุมการเคลื่อนย้ายข้ามแดนของของเสียอันตรายและการกำจัด (เรียกสั้นๆว่าอนุสัญญาบาเซล) และกฎหมายภายในของฟิลิปปินส์

อนุสัญญาบาเซล มุ่งหมายให้ประเทศสมาชิกลดการเคลื่อนย้ายขยะข้ามพรมแดนระหว่างกันให้ได้มากที่สุด  อนุสัญญาบาเซล มีขึ้นเพื่อปกป้องประเทศกำลังพัฒนาไม่ให้เป็นที่รองรับขยะและของเสียจากประเทศพัฒนาแล้ว  อย่างไรก็ตาม  อนุสัญญาบาเซลโดยตัวของมันเองไม่ได้มีเนื้อหาห้ามการค้าขายขยะระหว่างประเทศพัฒนาและประเทศกำลังพัฒนา  แต่ไม่สนับสนุน  การห้ามไม่ให้มีการค้าขายขยะและเคลื่อนย้ายขยะถูกกำหนดไว้ชัดเจนในสัตยาบันสารการห้ามขนส่ง (Basel Ban Amendment) ซึ่งประเทศที่ให้สัตยาบันต้องปฏิบัติตาม  ในปี 2538 ทั้งญี่ปุ่นและฟิลิปปินส์ และประเทศอื่นๆที่เข้าร่วมได้ลงฉันทามติเห็นชอบให้มีการแก้ไขอนุสัญญาบาเซลโดยจะห้ามการส่งออกของเสียอันตรายทุกชนิด  ไม่ว่าจะด้วยเหตุผลใดๆ จากประเทศสมาชิกกลุ่มองค์การเพื่อความร่วมมือทางเศรษฐกิจและการพัฒนา (OECD ซึ่งญี่ปุ่นเป็นสมาชิก) ไปยังประเทศอื่นๆ  แต่สุดท้าย ญี่ปุ่นและประเทศพัฒนาแล้วอีกหลายประเทศ (รวมถึง สหรัฐอเมริกา เกาหลีใต้ แคนาดา ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์) ก็ปฏิเสธที่จะลงนาม
 
ประเด็นสำคัญคือ ญี่ปุ่นไม่ได้บอกชัดเจนว่าจะไม่ส่งขยะอันตรายไปยังฟิลิปปินส์และประเทศกำลังพัฒนาอื่นๆ ตามที่กำหนดไว้ในสัตยาบันสารการห้ามขนส่งและพันธะกรณีทั่วไปในอนุสัญญาบาเซล  และเมื่อมีเอฟทีเอ  ญี่ปุ่นก็อยู่ในฐานะที่จะเรียกร้องให้ภาคีของตน “ต้องอนุญาต” ให้มีการนำเข้า  รายงานนี้ต้องการจะแสดงให้เห็นว่า เรื่องนี้ไม่ได้เป็นเพียงวิธีการทางเทคนิคในการเจรจาเท่านั้นอย่างที่เจ้าหน้าที่รัฐพยายามบอก  แท้จริงแล้ว  การรวมขยะเข้าไว้ในเอฟทีเอจะสร้างกรอบทางกฎหมายชั้นดีในการสนับสนุนยุทธศาสตร์ใหญ่ของญี่ปุ่นที่จะแปลงขยะให้เป็นสินค้าที่เคลื่อนย้ายได้โดยเสรี  โดยที่พันธะกรณีตามอนุสัญญาบาเซลไม่ได้มีความสำคัญอีกต่อไป

 

ญี่ปุ่นกับแผนการสร้างเครือข่ายรีไซเคิลระหว่างประเทศในเอเชีย

สถาบันเพื่อยุทธศาสตร์ทางสิ่งแวดล้อมระดับโลก (Institute for Global Environmental Strategies- IGES) ซึ่งได้รับเงินสนับสนุนจากรัฐบาลญี่ปุ่นได้ออกเอกสารทางนโยบายชิ้นหนึ่งชื่อ “สร้างเครือข่ายเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศในเอเชีย” (Networking International Recycling Zones in Asia)  ส่วนหนึ่งรายงานนี้ระบุว่า

“…นโยบายที่เราเสนอจะสนับสนุนให้เกิดตลาดข้ามพรมแดนสำหรับขยะรีไซเคิลซึ่งดีสำหรับเศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อม

…ประเทศที่เข้าร่วมจะต้องจัดตั้งเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศซึ่งประกอบด้วยท่าเรือและพื้นที่ทางอุตสาหกรรมที่กำหนดขึ้น  ท่าเรือที่กำหนดจะอำนวยความสะดวกในการค้าขยะรีไซเคิลระหว่างประเทศ  โดยมีข้อแม้ว่าต้องเป็นการค้าขายระหว่างบริษัทที่ได้รับใบประกาศ

…กำแพงอย่างเช่น อัตราภาษีที่สูงขึ้นหรือกำแพงที่ไม่ใช่ภาษีสำหรับขยะรีไซเคิลได้จำกัดการเคลื่อนย้ายวัตถุดิบระหว่างประเทศและขัดขวางโอกาสการพัฒนาทางเทคโนโลยีในการเปลี่ยนขยะให้เป็นขยะรีไซเคิล  นโยบายที่เสนอขึ้นนี้จะจัดการกับกำแพงเหล่านี้สำหรับบริษัทที่ได้รับใบประกาศในพื้นที่ที่กำหนด

…จำเป็นต้องมีข้อตกลงระหว่างประเทศเพื่อให้นโยบายนี้ได้รับการปฏิบัติ  กฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการจัดการพีธีการศุลกากร การให้การปฏิบัติอย่างเหมาะสม และกำจัดขยะรีไซเคิลจะต้องได้รับความเห็นชอบและลงนามร่วมกันโดยประเทศที่เข้าร่วม  เมื่อสิ่งนี้เกิดขึ้นแล้ว  เครือข่ายของเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศก็จะเกิดขึ้น

…ข้อดีประการหนึ่งของนโยบายที่นำเสนอนี้คือว่ามันสามารถนำไปปฏิบัติเป็นโครงการนำร่องร่วมกับบางประเทศหรือบางภูมิภาคได้ก่อน  นี่จะเป็นก้าวแรกสำหรับการทำข้อตกลงในอนาคตและเพื่อปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายที่นำเสนอ

…ตั้งแต่ปี 2542/43 ภูมิภาคเอเชีย แปซิฟิก ได้ประสบกับการขยายตัวอย่างรวดเร็วของเขตการค้าเสรีระดับทวิภาคี และภูมิภาค (FTA) คาดการณ์ว่าบนฐานของความเคลื่อนไหวปัจจุบันในเรื่องข้อตกลงเขตการค้าเสรีทวิภาคีและภูมิภาคนั้น ประชาคมเอเชียตะวันออก (East Asia Community) จะถูกจัดขึ้นในอนาคตอันไม่ไกล  การรวมเรื่องการขยายตลาดขยะรีไซเคิลข้ามพรมแดนในการเปิดเสรีการค้าและการลงทุนในภูมิภาคเป็นสิ่งที่คาดการณ์ได้

…มาตรการในการสนับสนุนการค้าขยะรีไซเคิลและสินค้าที่นำมาผลิตใหม่สามารถจะนำเข้าไปรวมกับเอฟทีเอบางเอฟทีเอได้  ขึ้นอยู่กับประสิทธิภาพของมาตรการนั้นๆซึ่งได้มีการทดลองใช้กับท่าเรือไม่กี่ท่าเรือที่กำหนดขึ้น” 

จะเห็นได้ว่า เนื้อหาในเอกสารกับสิ่งที่เกิดขึ้นในเอฟทีเอนั้นเป็นไปในทิศทางเดียวกัน  การกำจัดกำแพงการค้าและเอฟทีเอระหว่างญี่ปุ่นและฟิลิปปินส์จึงเป็นส่วนหนึ่งของยุทธศาสตร์ใหญ่นี้  ขั้นต่อไปจึงเป็นการขจัดกำแพงที่ไม่ใช่ภาษี  นั่นคือ กฎระเบียบที่ว่าด้วยการควบคุมและห้ามขยะอันตราย

“ปัจจุบัน การนำเข้าและส่งออกขยะอันตรายถูกควบคุมโดยอนุสัญญาบาเซล (2532)  กระบวนการนำเข้าและส่งออกปัจจุบันต้องมีการขออนุญาตจากทุกประเทศ…  กระบวนการที่ยุ่งยากนี้ได้ก่อตัวเป็นกำแพงขวางการค้าระหว่างประเทศในขยะรีไซเคิล  ด้วยนโยบายที่นำเสนอนี้  กระบวนการอนุญาตที่จะมีขึ้นในเขตรีไซเคิลระหว่างประเทศที่กำหนดขึ้นจะถูกปรับปรุง  และลดความล่าช้าในการจัดการ”

สิ่งที่จะเกิดขึ้นก็คือ การขยายตลาดข้ามพรมแดนสำหรับขยะรีไซเคิลและการเปิดเสรีขยะอันตราย  ซึ่งถูกปฏิบัติให้เหมือนกับเป็นสินค้าปกติทั่วไป 

 

จัดตั้งตลาดขยะรีไซเคิล

ญี่ปุ่นต้องการสร้างให้มีตลาดภูมิภาคสำหรับขยะรีไซเคิล  ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ  สินค้าและวัตถุดิบสำหรับการรีไซเคิลก็คือ “ขยะ” ดีๆนั่นเอง  ญี่ปุ่นนำเสนอแนวคิด 3 R  คือ ลด (reduce) นำกลับมาใช้ใหม่ (re-use) และรีไซเคิล (recycle)  เพื่อที่จะ

“ลดกำแพงขวางกั้นการเคลื่อนย้ายสินค้าและวัตถุดิบระหว่างประเทศสำหรับการรีไซเคิลและการผลิตใหม่  ผลิตภัณฑ์ที่รีไซเคิลและผลิตใหม่ ไปพร้อมๆกับมีเทคโนโลยีที่มีประสิทธิภาพกว่าและสะอาดกว่า  สอดรับกับพันธกรณีและกรอบแนวทางที่มีอยู่แล้วด้านการค้าและสิ่งแวดล้อม”

ในการประชุมภูมิภาคเอเชียเรื่อง 3R เมื่อเดือนมีนาคม 2549 ประธานชาวญี่ปุ่นในที่ประชุมได้สรุปข้อเสนอแนะในการ
“จัดตั้งตลาดภูมิภาคสำหรับขยะรีไซเคิล  รวมทั้งขยะอันตราย  ด้วยความโปร่งใสและสามารถติดต่อแหล่งที่มาได้  สนับสนุนความร่วมมือที่เกี่ยวข้องกับ 3R ระหว่างประเทศส่งออกและนำเข้า รวมถึงในข้อตกลงเขตการค้าเสรี (FTAs) และพัฒนานโยบาย 3R โดยใช้ประโยชน์จากความได้เปรียบโดยเปรียบเทียบระหว่างประเทศ/ ชุมชน (เช่น ศักยภาพทางเทคโนโลยี  การมีแรงงาน การเข้าถึงตลาด)”

การจัดตั้งตลาดรีไซเคิลในเอเชียจะทำให้ญี่ปุ่นหลุดพ้นจากความเสี่ยง ภาระ และปัญหาในการกำจัดขยะโดยเฉพาะขยะอันตราย  ในขณะเดียวกัน ญี่ปุ่นก็สามารถขายเทคโนโลยีไปยังประเทศกำลังพัฒนาเพื่อให้กำจัดขยะที่มาจากประเทศของตนได้อีกต่อหนึ่ง 

 

ขยะพิษจากญี่ปุ่น

ปัจจุบัน ญี่ปุ่นได้ส่งออกขยะไปยังประเทศอื่นอยู่แล้ว  กรีนพีซและเครือข่ายปฏิบัติการบาเซล ได้บันทึกขยะญี่ปุ่นปริมาณมหาศาลที่ถูกลักลอบเข้าไปยังท่าเรือหนึ่งของจีนทางตอนใต้ของเมืองเซี่ยงไฮ้  ในปี 2548 ยังพบว่ามีเศษชิ้นส่วนของรถยนต์และอุปกรณ์อิเล็คโทรนิคถูกส่งมาจากญี่ปุ่นโดยอ้างว่าจะนำกลับมาใช้ใหม่  อย่างไรก็ตาม 75% ของการนำเข้าเหล่านั้นไม่สามารถนำกลับมาใช้ได้และก็ได้แต่เพียงปล่อยทิ้งไว้ในที่ทิ้งขยะข้างทางหรือหนองน้ำ 

นอกจากนี้  ญี่ปุ่นยังได้ส่งออกเรือที่ใช้การไม่ได้แล้วไปทิ้งยังประเทศเอเชียใต้  ด้วยการจัดการในประเทศกำลังพัฒนาที่ไม่มีมาตรฐาน  ส่งผลให้คนงานที่มีหน้าที่แยกชิ้นส่วนเรือสัมผัสกับสารพิษโดยตรงและทนทุกข์ทรมานจากโรคมะเร็ง  

ในปี 2542  บริษัทญี่ปุ่น Yugengaisah Nisso of Tochigi ได้ส่งออก ตู้คอนเทนเนอร์ 124 ตู้ บรรจุขยะทางการแพทย์ไปยังฟิลิปปินส์ทางทะเล  ซึ่งลักษณะภายนอกดูเหมือนกับเป็นของเสียจากบ้านเรือ  ในเวลานั้น หนังสือพิมพ์ฟิลิปปินส์ฉบับหนึ่งได้แสดงความเห็นว่า

 

 “เราออกตัวว่าเข้าข้างโลกาภิวัฒน์  แต่เราไม่เคยนึกเลยว่ามันจะรวมถึงโลกาภิวัฒน์ของขยะมูลฝอยและการส่งออกของเสียที่อาจติดเชื้อและมีพิษอย่างมากมายด้วย”

 

การลดภาษีขยะในเอฟทีเอไม่มีความหมายจริงหรือ

ทั้งฟิลิปปินส์และญี่ปุ่นไม่ได้ให้ลงนามในสัตยาบันสารการห้ามขนส่ง   นอกจากนี้กฎหมายภายในของฟิลิปปินส์ก็ไม่ได้ห้ามการนำเข้าขยะสำหรับการรีไซเคิลอย่างเคร่งครัด  เพียงแต่กำหนดให้มีการขอใบอนุญาตเท่านั้น  ยิ่งกว่านั้น  ไม่มีสิ่งที่จะรับประกันว่า อนุสัญญาบาเซิล รวมทั้งสัตยาบันสารการห้ามขนส่ง จะมีน้ำหนักทางกฎหมายมากกว่า JPEPA

ประเด็นก็คือ  หากมีความขัดแย้งในกฎหมาย  เมื่อเรื่องขึ้นสู่ศาล  ศาลมีแนวโน้มที่จะตีความตามข้อตกลงที่ใหม่กว่าและมีเนื้อหาเฉพาะเจาะจงมากกว่าข้อตกลงที่เก่ากว่าและมีลักษณะทั่วไปมากกว่า  ในกรณีนี้  JPEPA เป็นความตกลงที่เพิ่งทำขึ้น  และครอบคลุมถึงเนื้อหาที่เฉพาะเจาะจง คือ เรื่องการลดภาษีสินค้าขยะ ซึ่งจะต้องได้รับการอำนวยความสะดวก  สิ่งนี้จะขัดแย้งกับกฎหมายที่มีอยู่ก่อนหน้านี้ซึ่งมีเนื้อหาในการควบคุมและจำกัดการนำเข้า

อันที่จริง  การใส่ภาษาในข้อตกลงที่สร้างความขัดแย้งในการปฏิบัติด้านสิ่งแวดล้อมให้เกิดขึ้น  ได้รับการต่อต้านจากข้าราชการด้านสิ่งแวดล้อมของฟิลิปปินส์  แต่ในที่สุดก็ไม่อาจต้านทานแรงจากฝ่ายญี่ปุ่นได้  นั่นแสดงว่า สำหรับญี่ปุ่นแล้ว  การลดภาษีขยะคงไม่ใช่เพียงแค่เทคนิคการต่อรองเท่านั้น   

การรวมเนื้อหาที่ว่าด้วยการลดภาษีขยะไว้ในเอฟทีเอจะมีผลกระทบอย่างรุนแรงทั้งในระดับชาติและระดับโลก  เพราะว่ามันจะไปท้าทายข้อห้ามการค้าขยะภายในฟิลิปปินส์เอง และจะท้าทายสังคมโลกซึ่งพยายามจะลดและขจัดการค้าขยะผ่านอนุสัญญาบาเซล  ในอนาคต หากฟิลิปปินส์ตัดสินใจที่จะลงนามในสัตยาบันสารการห้ามขนส่งหรือต้องการจะห้ามการนำเข้าขยะบางประเภทที่ปรากฎอยู่ในข้อตกลง  สิ่งเหล่านี้จะกลายเป็นปัญหาอย่างแน่นอน 

 

 

หมายเหตุ  บทความนี้ มาจากรายงาน JTEPA as a Step in Japan’s Greater Plan to Liberalize Hazardous Waste Trade in Asia (พฤศจิกายน 2549) ซึ่งจัดทำโดยเครือข่ายปฏิบัติการบาเซล (Basel Action Network)  เรียบเรียงโดยกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอว็อทช์)