ทำไมนักการเมืองต้องการแก้รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๐ ??

บทบัญญัติในมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ไม่ได้ห้ามรัฐบาลที่จะไปเจรจาจัดทำความตกลงระหว่างประเทศ แต่ต้องการให้มีกติการ่วมกันของสังคมในกระบวนการเจรจาและตัดสินใจลงนามความตกลงระหว่างประเทศที่มีธรรมาภิบาล เป็นไปอย่างมีส่วนร่วม มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และอธิบายได้ มิใช่เป็นการเร่งรัดเจรจาและลงนามไป แล้วพูดแบบแผ่นเสียงตกร่องว่า “การเจรจา ต้องมีได้ มีเสีย” โดยที่ไม่เคยอธิบายได้เลยว่า ใครได้ประโยชน์? ใครเสียประโยชน์? และทำไมผู้ได้ประโยชน์ และผู้ที่แบกรับผลกระทบต้องเป็นคนกลุ่มเดิมๆ ทุกครั้งไป

เป็นที่สงสัยกันว่า ทำไมวิปรัฐบาลถึงมีมติเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา  ๑๙๐ ด้วย ทั้งที่ดูเหมือนว่าเป็นมาตราที่ไม่เข้าพวกกับมาตราอื่นๆ อีก ๔ มาตรา ซึ่งเป็นเหตุผลเกี่ยวกับการต่อสู้ทางการเมืองเป็นหลัก

 

 

ทำไมต้องมีมาตรา ๑๙๐ ?

เนื้อหาในมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ เป็นเรื่องเกี่ยวกับการเจรจาและจัดทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เป็นมาตราที่ปรับปรุงพัฒนามาจากมาตรา ๒๒๔ ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ เนื่องจากในทางปฏิบัติ พบปัญหาอยู่มากทั้งจากเรื่องการตีความรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๔ ปัญหาการพยายามหลีกเลี่ยงไม่ปฏิบัติตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ และ ปัญหาจากช่องโหว่ในมาตรา ๒๒๔ เอง

ความขัดแย้ง ข้อถกเถียงต่างๆ ที่เกิดขึ้นเกี่ยวกับการเจรจาและจัดทำความตกลงเขตการค้าเสรีของไทยที่ผ่านมากับประเทศต่างๆ ทั้งในกรณีความตกลงเร่งลดอัตราภาษีผักผลไม้ไทย-จีน  ความตกลง FTA ไทย-ออสเตรเลีย  ความตกลง FTA ไทย-ญี่ปุ่น การเจรจา FTA ไทย-สหรัฐ มีปัญหาส่วนหนึ่งที่เกี่ยวพันกับข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๒๔ และกลายเป็นประเด็นสำคัญเรื่องหนึ่งที่มีการอภิปรายทั้งในรัฐสภา ในเวทีการชุมนุมคัดค้านรัฐบาล เกี่ยวกับเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อน ความไม่โปร่งใสของการเจรจา เรื่องการคอรัปชั่นเชิงนโยบาย ฯลฯดังนั้น ในช่วงการร่างรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ เรื่องการเจรจาจัดทำความตกลงระหว่างประเทศ จึงเป็นเรื่องหนึ่งที่ทางสภาร่างรัฐธรรมนูญให้ความสำคัญอย่างมาก ในช่วงการรับฟังความคิดเห็นได้มีข้อเสนอแนะปรับปรุงมาจากหลายฝ่ายให้มีการปรับแก้ไขมาตรา ๒๒๔ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ให้รองรับสถานการณ์ความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจโลก สภาวะทางการเมืองและสังคมของไทย เช่น ข้อเสนอจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ จากคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ  จากกลุ่มศึกษาเขตการค้าเสรีภาคประชาชน ฯลฯ ตรงนี้จึงเป็นที่มาของมาตรา ๑๙๐ ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐

หลักการสำคัญในมาตรา ๑๙๐ คือ การสร้างกระบวนการและกลไกในการรับมือกับ “โลกาภิวัตน์ทางเศรษฐกิจ” ให้เกิดความรอบคอบ มีธรรมาภิบาลมากขึ้น และให้การจัดทำความตกลงระหว่างประเทศเกิดผลประโยชน์ต่อสังคมและประเทศชาติโดยส่วนรวม ไม่ตกอยู่กับกลุ่มธุรกิจการเมืองกลุ่มใดกลุ่มหนึ่งเหมือนที่ผ่านมา โดย (หนึ่ง) สร้างการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ และกับภาคประชาสังคม (สอง) เพิ่มอำนาจต่อรองให้กับคณะเจรจาของไทย (สาม) ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการเจรจามากขึ้น

อันที่จริง ความตกลงระหว่างประเทศตามมาตรา ๑๙๐ ไม่ได้มีความหมายเฉพาะการจัดทำความตกลง FTA เพียงอย่างเดียว แต่รวมถึงความตกลงระหว่างประเทศด้านอื่นๆ ด้วย เช่น ความตกลงด้านสิ่งแวดล้อม ความตกลงด้านสิทธิมนุษยชน ฯลฯ แต่จากปัญหาการเจรจา FTA ที่เกิดขึ้นในช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา โดยเฉพาะจากกรณี FTA ไทย-ญี่ปุ่น เวลาที่มีการกล่าวถึงความตกลงระหว่างประเทศ จึงมักอ้างอิง ยกตัวอย่างปัญหาจากความตกลง FTA กันเป็นหลัก จนทำให้เข้าใจกันไปว่ามาตรา ๑๙๐ เป็นเรื่องความตกลง FTA เท่านั้น

 

ความตกลงใดที่ต้องให้รัฐสภาพิจารณา ?

ตามมาตรา ๑๙๐ วรรคสอง ฝ่ายบริหาร (รัฐบาล) มีอำนาจในการเจรจาและลงนามความตกลงระหว่างประเทศต่างๆ ยกเว้น ความตกลงที่เข้าข่ายเงื่อนไข ๕ ประการตามที่ระบุไว้ คือ (หนึ่ง) มีการเปลี่ยนอาณาเขตดินแดนของประเทศ (สอง) มีการเปลี่ยนแปลงเขตพื้นที่นอกอาณาเขตซึ่งประเทศไทยมีสิทธิอธิปไตยหรือมีเขตอำนาจตามหนังสือสัญญาหรือตามกฎหมายระหว่างประเทศ (ส่วนใหญ่เป็นเขตพื้นที่ในทะเล) (สาม) ต้องออกกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ (สี่) มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง (ห้า) มีผลผูกพันด้านการค้า การลงทุน หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ  หากความตกลงระหว่างประเทศใดเข้าเงื่อนไขใดเงื่อนไขหนึ่งใน ๕ ข้อดังกล่าว รัฐบาลต้องนำความตกลงนั้นมาขอความเห็นชอบจากรัฐสภา โดยกำหนดไว้ด้วยว่า รัฐสภาต้องพิจารณาในเสร็จภายใน ๖๐ วันนับแต่วันที่ได้รับเรื่องที่รัฐบาลเสนอมา ทั้งนี้ ตามรัฐธรรมนูญ ๒๕๔๐ ความตกลงที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภามี ๓ เงื่อนไข และมิได้กำหนดเวลาในการพิจารณาของรัฐสภาเอาไว้

ข้อบัญญัติใน ม.๑๙๐ วรรคสองนี้ อยู่บนพื้นฐานหลักการตรวจสอบถ่วงดุลระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในการทำความตกลงระหว่างประเทศที่สำคัญๆ เข้าข่ายตามเงื่อนไข ๕ ประการที่ระบุไว้เท่านั้น หากไม่เข้าเงื่อนไข รัฐบาลมีอำนาจดำเนินการได้เองโดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา

 

 

การเปิดเผย “กรอบเจรจา” ทำให้เสียเปรียบหรือไม่ ?

ในวรรคสามของ ม.๑๙๐ กำหนดว่า ก่อนดำเนินการเพื่อทำหนังสือสัญญา คณะรัฐมนตรีต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ต้องชี้แจงต่อรัฐสภา และให้เสนอ “กรอบเจรจา” ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบด้วย

วิปรัฐบาล และนักการเมืองให้เหตุผลว่า การต้องเสนอ “กรอบเจรจา” เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภา เป็นขั้นตอนที่ยุ่งยากในทางปฏิบัติ นอกจากนี้ การเปิดเผย “กรอบเจรจา” คู่เจรจาจะรู้สิ่งที่เราต้องการ ทำให้เราเสียเปรียบในการเจรจา จึงต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญในส่วนนี้ด้วย

นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ มีผลใช้บังคับตั้งแต่เดือนสิงหาคม ๒๕๕๐ ได้มีการเสนอ “กรอบเจรจา” ความตกลงระหว่างประเทศเพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว เช่น กรณีความตกลง FTA อาเซียน-สหภาพยุโรป ซึ่งได้ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเมื่อวันที่  ๑๐ มกราคม ๒๕๕๑ ขณะนี้การเจรจา FTA อาเซียน-สหภาพยุโรปก็กำลังดำเนินการอยู่ แสดงให้เห็นว่ามีการปฏิบัติตาม ม.๑๙๐ ได้โดยมิได้มีปัญหาต่อการเจรจาแต่อย่างใด

การเสนอกรอบเจรจาให้รัฐสภาอนุมัติก่อนไปเจรจานั้น เป็นการเพิ่มอำนาจต่อรองให้กับคณะเจรจาอย่างมาก ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในประเด็นนี้ คือ การเจรจา FTA ของสหรัฐอเมริกา สหรัฐมีข้อบัญญัติตามกฎหมายให้ผู้แทนเจรจาของสหรัฐ (USTR) เสนอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบก่อนไปเจรจา FTA กับประเทศอื่นๆ ในตอนที่สหรัฐมาเจรจา FTA กับไทย เมื่อฝ่ายไทยขอเจรจาต่อรองเนื้อหาข้อเรียกร้องในเรื่องสิ่งแวดล้อม หรือเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา USTR จะอ้างเพียงอย่างเดียวว่าไม่สามารถแก้ไขเนื้อหาข้อเรียกร้องได้ เนื่องจากเป็นกรอบเจรจาที่ทางรัฐสภาสหรัฐให้ความเห็นชอบแล้ว

กรอบเจรจาที่ต้องเสนอให้รัฐสภาพิจารณานั้น มิได้หมายความว่าต้องแจกแจงรายละเอียดถึงขั้นว่าประเทศไทยต้องการเจรจาเรื่องข้าว ไก่ กุ้ง น้ำตาล จะเอาสินค้านี้ไปแลกกับสินค้านั้น ฯลฯ  “กรอบเจรจา” เป็นเพียง “เป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์” ของการเจรจาในแต่ละเรื่อง เช่น ในหัวข้อเรื่องการค้าสินค้า กรอบเจรจา คือ ให้ลดภาษีในสินค้าที่ไทยมีศักยภาพในการส่งออก โดยให้มีความสมดุลระหว่างสินค้าเกษตรและสินค้าอุตสาหกรรม หรือในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญา กรอบเจรจา คือ ส่งเสริมการใช้ความยืดหยุ่น ข้อยกเว้น และข้อจำกัดในการคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาอย่างสมดุลระหว่างเจ้าของสิทธิ ผู้บริโภค และสาธารณชนโดยรวม

กรอบเจรจาที่ยกตัวอย่างมานี้ คือ กรอบเจรจาของไทยในการเจรจา FTA อาเซียน-สหภาพยุโรป ที่ทางคณะเจรจาของไทยเสนอผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วเมื่อวันที่ ๑๐ ม.ค. ๒๕๕๐ คณะเจรจาฝ่ายไทยสามารถใช้กรอบเจรจานี้เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองในการเจรจาได้เป็นอย่างมาก รวมทั้งเป็นการป้องกันมิให้ฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซง ล้วงลูก ในประเด็นข้อเจรจาที่จะเอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มธุรกิจการเมือง เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในการเจรจา FTA ของไทยที่ผ่านมา

การรับฟังความเห็นของประชาชนก็เป็นกลไกอีกส่วนหนึ่งที่ช่วยทำให้การเจรจาเป็นไปด้วยความรอบคอบรอบด้าน และยังเป็นเหตุผลที่นำไปเพิ่มอำนาจการต่อรองในการเจรจาได้เช่นกัน เหมือนดังเช่นที่คู่เจรจา FTA ของไทย เช่น สหรัฐ ได้นำข้ออ้างเรื่องความต้องการของภาคประชาชนในสหรัฐเรื่องการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมมาเป็นใช้ข้อเรียกร้องกับไทย

นอกจากนี้ ในมาตรา ๑๙๐ มิได้มีข้อกำหนดใดๆ ว่า คณะเจรจาต้องเจรจาให้ได้ทุกอย่างตามที่ระบุใน “กรอบเจรจา”  หรือ หากเนื้อหาความตกลงไม่ได้เป็นไปตามกรอบเจรจาที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบ รัฐสภาจะไม่ให้ความเห็นชอบต่อความตกลงระหว่างประเทศหรือหนังสือสัญญาที่เจรจาเสร็จสิ้นแล้ว นั่นหมายความว่า หากผลการเจรจาไม่เป็นไปตามกรอบเจรจา แต่ถ้าคณะเจรจาหรือรัฐบาลสามารถอธิบายชี้แจงเหตุผลได้ รัฐสภาก็สามารถให้ความเห็นชอบความตกลงที่เสนอให้รัฐสภาพิจารณาผูกพันได้

ข้ออ้างของวิปรัฐบาลที่ต้องการแก้ไข ม.๑๙๐ ในประเด็นข้อเสียเปรียบหรือปัญหาในทางปฏิบัติต่างๆ จากการที่ต้องเสนอ “กรอบเจรจา” ตาม ม.๑๙๐ วรรคสามนั้น จึงเป็นเหตุผลที่เลื่อนลอยอย่างยิ่ง นอกเสียจากมีเหตุผลแอบแฝงว่า ต้องการกลับไปใช้กระบวนการเจรจาแบบเดิมๆ ที่ทำในสมัยรัฐบาลพรรคไทยรักไทย ที่สามารถปกปิดข้อมูลการเจรจา แทรกแซงการเจรจา และหลีกเลี่ยงการตรวจสอบถ่วงดุลของฝ่ายนิติบัญญัติและภาคประชาสังคม เพื่อให้ผลการเจรจาเอื้อประโยชน์ต่อฝ่ายธุรกิจการเมืองต่อไป

บทบัญญัติในมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญ ๒๕๕๐ ไม่ได้ห้ามรัฐบาลที่จะไปเจรจาจัดทำความตกลงระหว่างประเทศ แต่ต้องการให้มีกติการ่วมกันของสังคมในกระบวนการเจรจาและตัดสินใจลงนามความตกลงระหว่างประเทศที่มีธรรมาภิบาล เป็นไปอย่างมีส่วนร่วม มีความโปร่งใส ตรวจสอบได้ และอธิบายได้ มิใช่เป็นการเร่งรัดเจรจาและลงนามไป แล้วพูดแบบแผ่นเสียงตกร่องว่า “การเจรจา ต้องมีได้ มีเสีย” โดยที่ไม่เคยอธิบายได้เลยว่า ใครได้ประโยชน์? ใครเสียประโยชน์? และทำไมผู้ได้ประโยชน์ และผู้ที่แบกรับผลกระทบต้องเป็นคนกลุ่มเดิมๆ ทุกครั้งไป