องค์การการค้าโลก
การรัฐประหารโลกสู่เงื้อมมือบรรษัท
The WTO
Five Years of Reasons
to Resist Corporate Globalization
โดย
โลรี วัลลัช (Lori Wallach)
มิเชล สฟอร์ซา (Michelle Sforza)
ภัควดี วีระภาสพงษ์ แปล
4.
ผลกระทบของ WTO ต่อประเด็นปัญหาใหม่
ทางด้านสาธารณสุขและสิ่งแวดล้อม
สิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรม (Genetically Modified Organisms--GMOs) GMOs เป็นสิ่งมีชีวิตรูปแบบใหม่ที่ถูกสร้างขึ้น เมื่อนักวิทยาศาสตร์เชื่อมต่อยีนของสิ่งมีชีวิตต่างสายพันธุ์เข้าด้วยกัน เพื่อหาทางผลิตสิ่งมีชีวิตสายพันธุ์ใหม่ที่มีคุณสมบัติอันพึงปรารถนาบางประการ บรรษัทข้ามชาติ อาทิเช่น มอนซานโต, โนวาร์ติส, ดูปองท์ และอาวันติส นิยมใช้กระบวนการนี้กับพืชทางการเกษตรเป็นหลัก อันประกอบด้วย ฝ้าย ถั่วเหลืองและข้าวโพด เพื่อปรับปรุงภูมิต้านทานต่อโรค ยาฆ่าแมลงและยาฆ่าวัชพืช เสริมคุณค่าทางโภชนาการและเพิ่มปริมาณผลผลิต1
ในสหรัฐอเมริกา สินค้าที่มีส่วนประกอบของจีเอ็มโอไม่ถูกควบคุมโดยสิ้นเชิง ผู้บริโภคไม่มีทางรู้ว่า สินค้าตัวไหนมีจีเอ็มโอหรือไม่ และไม่มีทางรู้ว่าจีเอ็มโอมีผลร้ายต่อสุขภาพมนุษย์อย่างไรบ้าง
อย่างไรก็ตาม มีหลักฐานเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ ที่ชี้ให้เห็นถึงความเสี่ยงต่อสุขภาพขั้นร้ายแรงที่เกิดจากจีเอ็มโอ รวมทั้งอันตรายที่เกิดแก่สิ่งแวดล้อม ซึ่งมีตั้งแต่ภัยคุกคามต่อผีเสื้อพันธุ์ monarch ไปจนถึงการรุกรานความหลากหลายทางชีวภาพ เมื่อพืชดัดแปลงพันธุกรรมถ่ายทอดลักษณะเฉพาะของมันให้แก่พืชตามธรรมชาติ
เทคโนโลยีจีเอ็มโอกระตุ้นให้เกิดความวิตกกังวลต่อผลประโยชน์ของส่วนรวมในหลาย ๆ ด้าน ซึ่งมักเป็นด้านที่ WTO แสดงตนเป็นปฏิปักษ์มากที่สุด กล่าวคือ ในด้านความมั่นคงและความปลอดภัยของอาหาร ความยั่งยืนทางนิเวศวิทยาและการคุ้มครองสิ่งแวดล้อม ด้วยเหตุนี้ ความขัดแย้งในอนาคตเกี่ยวกับการควบคุมจีเอ็มโอ อาจส่อให้เห็นถึงแบบแผนที่ชัดเจนยิ่งขึ้นของ WTO ในการมัดมือนักวางนโยบายที่ต้องการยืนหยัดอยู่ข้างความรอบคอบ ความปลอดภัยของสาธารณชนและสิ่งแวดล้อม และออกกฎควบคุมการค้าสินค้าชนิดนี้จนกว่าจะมีการศึกษาถึงผลกระทบของมันอย่างรอบด้าน
ข้อตกลง WTO สามประการอาจเป็นอุปสรรคต่อประเทศต่าง ๆ ในการรักษาหรือเสริมสร้างมาตรการคุ้มครองในประเทศที่เกี่ยวข้องกับจีเอ็มโอ ข้อตกลงเหล่านี้คือ ข้อตกลงว่าด้วยมาตรการเกี่ยวกับสุขอนามัยและความปลอดภัยของพืชและสัตว์ (Agreement on Sanitary and Phytosanitary Measures: SPS) , ข้อตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (Agreement on Technical Barriers to Trade: TBT) และข้อตกลงว่าด้วยทรัพย์สินทางปัญญาที่เกี่ยวข้องกับการค้า (Agreement on Trade Related Aspects of Intellectual Property: TRIPs) ข้อตกลงสองฉบับแรกโยนภาระหนักไปไว้ที่รัฐบาลที่ต้องการจำกัดการนำเข้าสินค้าที่มีส่วนประกอบของจีเอ็มโอ ข้อตกลง SPS กำหนดว่า ประเทศที่ออกกฎข้อบังคับเกี่ยวกับจีเอ็มโอต้องจัดทำข้อมูลทางวิทยาศาสตร์ที่พิสูจน์ให้เห็นอันตรายชัดเจนจนมีเหตุผลเพียงพอต่อการออกกฎข้อบังคับ2 ทั้ง ๆ ที่การขาดความแน่นอนทางวิทยาศาสตร์เกี่ยวกับผลกระทบของจีเอ็มโอนั่นแหละ คือเหตุผลที่รัฐบาลในหลาย ๆ ประเทศเริ่มออกกฎควบคุมจีเอ็มโอ ข้อตกลง TBT วางเงื่อนไขว่า รัฐบาลจะต้องลดผลกระทบที่มีต่อการค้าให้เหลือน้อยที่สุด เมื่อมีการวางมาตรฐานในการควบคุมสินค้า ซึ่งรวมถึงผลิตภัณฑ์จากจีเอ็มโอด้วย โดยอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ว่ามาตรฐานนั้นจะต้องเป็นอุปสรรคต่อการค้าน้อยที่สุด3 นอกจากนั้น สหรัฐอเมริกายังอ้างว่า เพียงแค่การติดป้ายฉลากสินค้าเพื่อระบุว่าสินค้านั้น ๆ มีส่วนประกอบของจีเอ็มโอ ก็อาจถือว่าผิดกฎเกณฑ์ของข้อตกลง TBT นี่เท่ากับเป็นการทำลายวิธีควบคุมสินค้าในขั้นพื้นฐานเลยทีเดียว ข้อตกลง TRIPs อนุญาตให้จดสิทธิบัตรสินค้าเกษตรจีเอ็มโอ เป็นการสร้างสิทธิทางการค้าใหม่ ๆ ให้แก่สินค้าประเภทนี้ ซึ่งอาจเกิดข้อขัดแย้งกับเป้าหมายทางนโยบายของรัฐบาลเกี่ยวกับความหลากหลายทางชีวภาพและความมั่นคงของอาหาร
สหรัฐฯ เรียกร้องวาระสอดไส้ในการประชุมพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ ผลสะท้อนจากความวิตกกังวลที่เพิ่มขึ้นของนานาชาติเกี่ยวกับอันตรายที่อาจเกิดจากจีเอ็มโอ ตัวแทนกว่า 140 ประเทศมาประชุมกันที่เมืองคาร์ทาจีนา ประเทศโคลอมเบีย ในเดือนกุมภาพันธ์ 1999 เป็นเวลา 10 วัน เพื่อหาทางบรรลุข้อตกลงในพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ (Biosafety Protocol) ที่ครอบคลุมปัญหาจีเอ็มโอทั้งหมด4 การประชุมครั้งนี้ถือเป็นบทสรุปรวบยอดจากความพยายามของนานาประเทศตลอดเวลาเกือบเจ็ดปี เพื่อหาทางวางนโยบายที่จะคุ้มครองสาธารณชนให้ปลอดภัยจากเทคโนโลยีที่ไม่มีการศึกษาถึงผลกระทบระยะยาวอย่างถี่ถ้วน
“กลุ่มไมอามี่” ที่มีสหรัฐฯ เป็นผู้นำ5 ประกอบด้วยผู้ส่งออกสินค้าจีเอ็มโอรายใหญ่ ซึ่งมีทั้งแคนาดา อาร์เจนตินา ชิลีและออสเตรเลีย ต้องการปกป้องผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมนี้ โดยเรียกร้องให้บันทึกลงในพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพ เพื่อรับรองเงื่อนไขตามข้อตกลง SPS ของ WTO ที่กำหนดว่า ประเทศต่าง ๆ ที่ต้องการสั่งห้ามสินค้าจีเอ็มโอจะต้องมีเหตุผลรองรับการตัดสินใจของตนบน “วิทยาศาสตร์ที่น่าเชื่อถือ”6 สหรัฐฯ โต้แย้งว่า ข้อจำกัดต่อการค้าที่ตั้งอยู่บนความกังวลเกี่ยวกับความปลอดภัยทางชีวภาพที่ไม่มีข้อพิสูจน์ ควรถือเป็นอุปสรรคต่อการค้า และพิธีสารฉบับนี้ควรระบุให้ชัดเจนด้วยว่า กฎเกณฑ์ของ WTO มีผลบังคับเหนือกว่าข้อตกลงในพิธีสาร7
ในท้ายที่สุด กลุ่มไมอามี่ขัดขวางการรับรองพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพฉบับนี้ โดยไม่ยอมให้รวมเอาสินค้าเกษตร (อาทิเช่น ถั่วเหลืองและข้าวโพด) ไว้ในการเจรจาต่อรอง8 ทั้ง ๆ ที่สินค้าเกษตรนี่เองที่เป็นตัวแทนจีเอ็มโอส่วนใหญ่ ซึ่งอนุสัญญาฉบับนี้มีจุดมุ่งหมายที่จะครอบคลุมถึง
การออกกฎเกณฑ์ควบคุมจีเอ็มโอขยายวงออกไป ในขณะที่สหรัฐฯ ขู่ดังฟังชัดว่าจะฟ้องร้องต่อ WTO แม้ว่าสหรัฐฯ ทำลายการลงนามในพิธีสารว่าด้วยความปลอดภัยทางชีวภาพลงได้ก็ตาม แต่ประเทศที่เสาะหามาตรการเพื่อควบคุมจีเอ็มโอกลับเพิ่มจำนวนมากขึ้นเรื่อย ๆ ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1992 สหภาพยุโรปเห็นพ้องต่อแผนการติดป้ายฉลากโดยสมัครใจ จากนั้น ในเดือนพฤษภาคม 1997 สหภาพยุโรปประกาศใช้ “ข้อบังคับต่ออาหารที่เป็นนวัตกรรมใหม่” (Novel Foods Regulation) บังคับให้ติดป้ายฉลากอาหารที่ผ่านการแปรรูปใหม่และส่วนประกอบของอาหารทั้งหมด ซึ่งรวมถึงอาหารที่ทำจากจีเอ็มโอด้วย ในเดือนกันยายน 1998 นโยบายของสหภาพยุโรปให้ติดป้ายฉลากข้าวโพดและถั่วเหลืองดัดแปลงพันธุกรรมเริ่มมีผลบังคับใช้ ในเดือนมิถุนายน 1999 ข้อบังคับของสหภาพยุโรปว่าด้วยการนำสิ่งมีชีวิตดัดแปลงพันธุกรรมออกสู่สาธารณะโดยเจตนาฉบับปรับปรุงแก้ไข ได้รวมเอาข้อบังคับเกี่ยวกับการติดป้ายฉลากอย่างกว้างขวางครอบคลุมไว้ด้วย9
ฝ่ายสหรัฐฯ พิจารณาว่า ข้อบังคับเช่นนี้เกินความจำเป็นและถือเป็นการกีดกันการค้าที่ผิดกฎเกณฑ์10
แทนที่จะเรียกร้องให้พิสูจน์ทดสอบอาหารจีเอ็มโออย่างละเอียด โดยปล่อยให้อุตสาหกรรมธุรกิจการเกษตรของสหรัฐฯ เป็นผู้แบกรับค่าใช้จ่าย รัฐบาลสหรัฐฯ กลับพยายามหาทางสลายข้อบังคับเกี่ยวกับจีเอ็มโอที่เกือบทั่วทั้งโลกประกาศใช้ เพื่อสร้าง “ความเป็นหนึ่งเดียว” ให้สอดคล้องกับ “ความไม่มีมาตรฐานใด ๆ เลย” ของสหรัฐอเมริกา ยกตัวอย่างเช่น หลังจากสหภาพยุโรปไม่อนุญาตให้เมล็ดฝ้ายดัดแปลงพันธุกรรมสองชนิดของบริษัทมอนซานโตเข้ามาวางตลาด แฟรงค์ ลอย ปลัดกระทรวงการต่างประเทศฝ่ายกิจการโลกของสหรัฐฯ ขอสงวนสิทธิ์การฟ้องแย้งการตัดสินใจนี้ใน WTO โดยให้เหตุผลว่า มติของสหภาพยุโรปไม่ได้ตั้งอยู่บน “วิทยาศาสตร์ที่น่าเชื่อถือ”11
ทั้งที่สหรัฐฯ ยอมรับว่า ยังไม่ได้วิจัยเกี่ยวกับความปลอดภัยของสินค้าจีเอ็มโอ12 แต่สหรัฐฯ ยังคงยืนกรานว่า ข้อบังคับเกี่ยวกับจีเอ็มโอที่มีการเสนอและบังคับใช้กันทั่วโลกอาจผิดกฎเกณฑ์ของ WTO เพราะยังไม่มีการพิสูจน์ว่าจีเอ็มโอเป็นอันตราย โชคร้ายที่ประเทศต่าง ๆ ซึ่งต้องการสั่งห้าม จำกัดหรือแม้แต่ติดป้ายฉลากสินค้าจีเอ็มโอ อาจต้องตกเป็นเหยื่อการฟ้องร้องของสหรัฐฯ ใน WTO และแพ้คดีนี้ ทั้งนี้เพราะข้อตกลง SPS และ TBT ยังใช้ตรรกะที่ล้าหลังเหมือน ๆ กัน
ภาคอุตสาหกรรมสหรัฐฯ ผลักดันให้มีการรับรองสิทธิและการคุ้มครองเทคโนโลยีชีวภาพที่ซีแอตเติ้ล แม้ว่าทั่วทั้งโลกจะมีความเห็นพ้องต้องกันมากขึ้นเรื่อย ๆ ในประเด็นการควบคุมสินค้าจีเอ็มโอ ภาคอุตสาหกรรมของสหรัฐฯ และรัฐบาลคลินตันกลับแสวงหาหนทางเพิ่มแรงบีบบังคับของ WTO ต่อมาตรการของรัฐบาลต่าง ๆ ในประเด็นนี้ยิ่งกว่าเดิม วาระ “ฝังใน” (built-in คือรายการที่เห็นพ้องต้องกันตั้งแต่การเจรจาครั้งก่อน) สำหรับการประชุมระดับรัฐมนตรีที่ซีแอตเติ้ล มีหัวข้อการปรับปรุงแก้ไขข้อตกลงว่าด้วยสินค้าเกษตร ดังนั้น ประเด็นเกี่ยวกับความปลอดภัยของอาหารและจีเอ็มโอจึงเป็นประเด็นสำคัญในซีแอตเติ้ล
สหรัฐอเมริกาและแคนาดา ซึ่งเป็นฐานของบริษัทยักษ์ใหญ่ทางด้านเทคโนโลยีชีวภาพ อาทิเช่น มอนซานโตและดูปองท์/ไพโอเนียร์ ประกาศว่า ทั้งสองประเทศจะผลักดันเพื่อ เพิ่ม ประเด็นการคุ้มครองใหม่ ๆ ทางการค้าแก่ผลิตภัณฑ์เทคโนโลยีชีวภาพเข้าไปในวาระการประชุมที่ซีแอตเติ้ล ประเด็นนี้อาจเป็นส่วนขยายในข้อตกลงที่มีอยู่แล้ว หรือเป็นข้อตกลงใหม่เกี่ยวกับเทคโนโลยีชีวภาพที่แยกออกไปต่างหาก เป้าหมายที่เป็นรูปธรรมของทั้งสองประเทศก็คือ หาทางร่นระยะเวลาในการอนุมัตินำเข้าสินค้าจีเอ็มโอในหมู่ประเทศสมาชิกของ WTO13
เชิงอรรถ
1. WTO, “Trade and the Environment in the WTO,” Press Brief, Apr. 16,1997.
2. Robert Evans, “Green Push Could Damage Trade Body—WTO Chief,” Reuters, May 15, 1998.
3. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/R), Report of the Panel, Jan. 29, 1996.
4. ดู WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), Report for the Appellate Body, May 20, 1996.
5. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
6. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/9), Consolidated Report of the Panel and the Appellate Body, May 20, 1996, at Part C (Conclusions).
7. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
8. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, Second Submission of the United States, Aug. 17, 1995, at 22-24.
9. John Malek and Dr. Peter Bowler, Dolphin Protection in the Tuna Fishery, Interdisciplinary Minor in Global Sustainability, Seminar, Irvine: University of California Press (1997), at 1.
10. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS21/R), Report of the Panel, Sep. 3, 1991.
11. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS29/R), Report of the Panel, June 1994.
12. “Clinton Pledges Early, Renewed Effort to Pass Tuna-Dolphin Bill,” Inside U.S. Trade, Oct. 1996.
13. Public Law 93-205, 16 U.S. 1531 et.seq.; ดูประกอบ 52 Fed. Reg. 24244, Jun. 29, 1987.
14. Id. at Article 2.2.
15. Id. at Article 2.4.
16. European Communities—Measures Affecting the Prohibition of Asbestos and Asbestos Products (LWT/DS 135), Complaint by Canada, May 28, 1998.
17. American Electronics Association, Legality Under International Trade Law of Draft Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Mar. 1999, prepared by Rod Hunter and Marta Lopez of Hunton & Williams, Brussels, on file with Public Citizen.
18. U.S. Department of State Demarche to DG1, DGIII (industry) and DGXI (environment), Jan. 11, 1999, at 4, on file with Public Citizen.
19. Id. at Article 4.4.
20. European Union DGXI, Second Draft Proposal for a Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Jul. 1998.
21. Id. at 13.
22. ดู Embassy of Japan, Backgrounder on Amendments to its Law Concerning Rational Use of Energy Law (1999) , on file with Public Citizen.
23. European Union DGX1, Official Proposal for Directive on WEEE, July 1999.
24. ระบบนี้ใช้เทคโนโลยี lean-burn ที่ลดการใช้น้ำมันเชื้อเพลิงลง โดยอาศัยการสูบอากาศเข้าไปในปริมาณที่มากกว่าอัตราส่วนการสันดาประหว่างอากาศกับน้ำมันตามทฤษฎี เพื่อทำให้เกิดการประหยัดน้ำมัน ดู Id.
25. Japan, Law Concerning Rational Use of Energy, Jun. 22, 1979, revised Jun. 5, 1998.
26. ดู “TBT Notification 99.003,” Letter from European Commission Industrial Secretariat, 1999, on file with Public Citizen.
27. ตามแหล่งข่าวในรัฐบาลญี่ปุ่น สหรัฐฯ เข้าร่วมในการต่อต้านกฎหมายประสิทธิภาพการใช้น้ำมันของญี่ปุ่นเพื่อรักษาผลประโยชน์ของบริษัทเดมเลอร์-ไครสเลอร์ ในการประชุมสุดยอดสหรัฐฯ-ญี่ปุ่นเมื่อเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1999 เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลญี่ปุ่นรายงานว่า ประธานบริษัทฟอร์ดมอเตอร์แสดงความไม่พอใจเกี่ยวกับจดหมายฉบับนี้ต่อนายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่นด้วยเช่นกัน จาก Official with Japanese Embassy in Washington, D.C., personal communication with Michelle Sforza, Research Director, Public Citizen’s Global Trade Watch, May 13, 1999.
28. ดู Letter from Ferial Ara Saeed, First Secretary of the Economic Section of the U.S. Embassy to Mr.Kazuyoshi Umemoto, Director of the First International Organizations Division of the Economics Affairs Bureau of the Ministry of Foreign Affairs, Mar. 8, 1999.
29. European Economic Council (EEC) Regulation No. 3254/91, Nov. 4, 1991, at Articles 2 and 3, Annex I.
30. Neil Buckly, “New Offer by U.S. on Leg-Hold Traps,” Financial Times, Dec. 1, 1997.
31. ดู U.S. Trade Representative, 1999 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers (1999), at 115.
32. ดู Signatories to Feb. 6, 1996, “Open Letter to Policymakers from Coalition for Truth in Environmental Marketing Information,” on file with Public Citizen.
33. WTO Committee on Trade and Environment Document WT/CTE/W/27, “U.S. Proposals Regarding Further Work on Transparency of Eco-Labeling,” Mar. 25, 1996.
34. Suggested Basis of U.S. Proposal Regarding Principles Applicable to Eco-Labeling Programs, May 22, 1996, on file with Public Citizen.
35. Id.
36. “TBT Committee Discusses Labeling Standards,” BRIDGES Weekly Trade News Digest, Vol. 3, no. 24, June 14, 1999.
37. Keith Koffler, “Administration to Bring Seven Trade Complaints to the WTO,” CongressDaily, May 3, 1999.
38. (1969) Vienna Convention on the Law of Treaties at Article 30(2).
39. North American Free Trade Agreement (NAFTA) at ò104.