องค์การการค้าโลก
การรัฐประหารโลกสู่เงื้อมมือบรรษัท
The WTO
Five Years of Reasons
to Resist Corporate Globalization
โดย
โลรี วัลลัช (Lori Wallach)
มิเชล สฟอร์ซา (Michelle Sforza)
ภัควดี วีระภาสพงษ์ แปล
6.
WTO กับประเทศกำลังพัฒนา
ในบทสรุปของการเจรจาต่อรองรอบอุรุกวัยเมื่อปี ค.ศ. 1994 ประเทศกำลังพัฒนาได้รับคำมั่นสัญญาว่าจะได้รับผลดีอย่างใหญ่หลวง เนื่องจากประเทศอุตสาหกรรมจะลดและถึงขั้นยกเลิกกำแพงภาษีต่อรายการสินค้า อาทิเช่น สิ่งทอและเสื้อผ้า รวมทั้งตัดงบประมาณช่วยเหลือทางด้านเกษตรกรรม ซึ่งเป็นปัจจัยที่ทำให้ประเทศอุตสาหกรรมสามารถครอบงำสินค้าโภคภัณฑ์ (commodity: หมายถึงสินค้าซึ่งเป็นวัตถุดิบที่ยังไม่ได้ผ่านกระบวนการผลิต เช่น ผลิตผลทางการเกษตร ขนสัตว์ แร่ ฯลฯ ซึ่งมีการซื้อขายกันเป็นปริมาณมาก ๆ –ผู้แปล) ในตลาดโลก
กระนั้น ตรงกันข้ามกับภาพวาดอันสวยหรูนี้ หลังจาก WTO ก่อตั้งมาได้เกือบห้าปี ส่วนแบ่งความมั่งคั่งสำหรับประชากรส่วนใหญ่ในโลกที่อาศัยอยู่ในประเทศกำลังพัฒนากลับหดเล็กลงเรื่อย ๆ มิหนำซ้ำ ส่วนแบ่งที่หดเล็กลงนี้ยังมีการกระจายอย่างไม่เท่าเทียมมากยิ่งขึ้นเมื่อพิจารณาเป็นรายหัว
ประการแรก ส่วนแบ่งของประเทศที่มีการพัฒนาน้อยที่สุด (Least Developed Countries—LDCs) ในปริมาณสินค้าส่งออกและนำเข้าทั่วโลกลดต่ำลงอย่างฮวบฮาบนับตั้งแต่การเจรจารอบอุรุกวัย ทั้งนี้ตามข้อมูลของคณะกรรมาธิการการค้าและการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Commission on Trade and Development—UNCTAD)1 ผลลัพธ์ของการส่งเสริมการปฏิบัติตามข้อตกลงรอบอุรุกวัย ประเทศที่ยากจนที่สุดในโลก หรือกลุ่มประเทศที่มีการพัฒนาน้อยที่สุด 47 ประเทศ สูญเสียรายได้จากการส่งออกเป็นเงินประมาณ 163,000-265,000 ล้านดอลลาร์ ขณะที่ต้องจ่ายเงินเพิ่มขึ้นอีกประมาณ 145-292 ล้านดอลลาร์เพื่อนำเข้าอาหาร2
อังค์ถัดสรุปว่า ประเทศกลุ่ม LDCs จะยังคงเป็นกลุ่มชายขอบในการค้าของโลกต่อไป มิใช่เพราะประเทศกลุ่มนี้ขัดขวางการเปิดตลาด แต่เป็นเพราะไม่สามารถขยายอัตราการผลิต3 ข้อตกลงรอบอุรุกวัย ซึ่งมุ่งเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบที่เป็นแกนกลางในนโยบายพัฒนาเศรษฐกิจให้กลายเป็นการละเมิดกฎเกณฑ์ทางการค้า จะยิ่งซ้ำเติมให้ปัญหานี้ซับซ้อนกว่าเดิม ยกตัวอย่างเช่น การห้ามตั้งกำแพงภาษีต่อสินค้าสำเร็จรูปที่นำเข้าไปขายในประเทศยากจน บีบให้อุตสาหกรรมในประเทศที่เพิ่งอยู่ในภาวะตั้งไข่ต้องมาแข่งขันกับผู้ผลิตในต่างประเทศที่มีกำลังการผลิตสูงกว่ามาก จึงเท่ากับขัดขวางการเจริญเติบโตของการพัฒนาอุตสาหกรรมในประเทศกลุ่ม LDCs ให้แคระแกร็น
ประการที่สอง เมื่อประเทศกำลังพัฒนาต้องลดข้อบังคับและเปิดเสรีระบบเศรษฐกิจภายใต้คำสั่งขององค์กรการเงินระหว่างประเทศ (IMF) และต้องปฏิบัติให้สอดคล้องกับใบสั่งทางนโยบายของ WTO ประเทศเหล่านี้ส่วนใหญ่ต้องประสบกับภาวะทรุดหนักในอัตราการเจริญเติบโต4
ประการที่สาม ในขณะที่กลุ่มบรรษัทขนาดใหญ่ที่สุดในโลกมีรายได้เพิ่มขึ้นเป็นประวัติการณ์5 ความไม่เท่าเทียมทางด้านรายได้กลับทะยานสูงขึ้น ทั้งระหว่างและภายในประเทศต่าง ๆ นับตั้งแต่มีการปฏิบัติตามกฎระเบียบของ WTO เป็นต้นมา ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ช่องว่างรายได้ระหว่างหนึ่งในห้าของประชากรโลกที่อาศัยอยู่ในประเทศร่ำรวยที่สุดกับหนึ่งในห้าในประเทศยากจนที่สุด คิดเป็น 74 ต่อ 1 ในปี ค.ศ. 1997 เพิ่มขึ้นจาก 60 ต่อ 1 ในปี 1990 และ 30 ต่อ 1 ในปี 19606
ข้อตกลงการค้ารอบอุรุกวัยมีเงื่อนไขที่คุกคามต่อประเทศกำลังพัฒนาโดยเฉพาะ จริงอยู่ WTO ไม่ได้เป็นตัวการสร้างความยากจนในโลก และมีส่วนต้องรับผิดไม่มากนักสำหรับแนวโน้มที่แย่ลงของความยากจนในโลก ซึ่งสาวย้อนกลับไปได้ถึงทศวรรษครึ่งก่อนการก่อตั้ง WTO แต่แนวความคิดและเงื่อนไขหลายอย่างในข้อตกลงรวบยอดรอบอุรุกวัย กลับซ้ำเติมให้สภาวะทางเศรษฐกิจยิ่งย่ำแย่ลงสำหรับประเทศกำลังพัฒนา
ระบบเพิ่มภาษีศุลกากรโดยอัตโนมัติ (Systematic Tariff Escalation) เท่ากับส่งเสริมการใช้ทรัพยากรธรรมชาติแบบ “ถลกไปขาย” (Rip and Ship) สูตรการตั้งภาษีศุลกากรตามข้อตกลงรอบอุรุกวัยยินยอมให้ขึ้นอัตราภาษีศุลกากรโดยอัตโนมัติหากมีการเพิ่มมูลค่าให้แก่สินค้า อัตราภาษีจะเพิ่มขึ้นเมื่อสินค้านั้นผ่านกระบวนการแปรรูปและผลิตด้วยเครื่องจักร ดังนั้น อัตราภาษีที่ต่ำที่สุดจึงมีไว้สำหรับสินค้าโภคภัณฑ์ที่เป็นวัตถุดิบ
ปัจจัยข้อนี้ในข้อตกลงรอบอุรุกวัยจึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่ทำให้นักวิจารณ์ WTO ในประเทศกำลังพัฒนากล่าวว่า ข้อตกลงรอบอุรุกวัยส่งเสริม “การล่าอาณานิคมทางเศรษฐกิจครั้งใหม่” ต่อประเทศกำลังพัฒนา ซึ่งเพิ่งได้เอกราชทางการเมืองมาเมื่อไม่นานนี้เอง การเพิ่มอัตราภาษีโดยอัตโนมัติสร้างแรงกระตุ้นให้เกิดการผลาญทรัพยากรธรรมชาติในประเทศยากจนเพื่อ “ถลกไปขาย” ในขณะที่สินค้าส่งออกต้องเผชิญกับการเพิ่มภาษีศุลกากร อีกทั้ง WTO ยังสั่งห้ามการตั้งกำแพงภาษีสูง ๆ เพื่อปกป้องอุตสาหกรรมเกิดใหม่ในประเทศกำลังพัฒนาจากสินค้านำเข้าคู่แข่งที่ผลิตจากบริษัทที่มั่นคงกว่าในประเทศร่ำรวย ปัจจัยเหล่านี้ล้วนบั่นทอนประเทศกลุ่ม LDCs จากการมุ่งพัฒนาอุตสาหกรรม ด้วยเหตุนี้ เครื่องเรือนที่ผลิตจากไม้เขตร้อนในประเทศกำลังพัฒนาและส่งออกไปขายในประเทศพัฒนาแล้ว ต้องเผชิญกับภาษีศุลกากรที่สูงกว่า ส่วนไม้ซุงที่ไม่ผ่านการแปรรูปที่ส่งออกไปยังประเทศร่ำรวยกลับเจอภาษีศุลกากรที่ต่ำกว่า และเมื่อประเทศร่ำรวยนำไม้นั้นมาแปรรูปเป็นเครื่องเรือน มันก็ไม่ต้องเผชิญส่วนเพิ่มของภาษีแต่อย่างใด
ภายใต้สูตรการตั้งภาษีศุลกากรรอบอุรุกวัย เมื่อถึงปี ค.ศ. 2000 จะมีการยกเลิกภาษีศุลกากรโดยสิ้นเชิงในสินค้าโภคภัณฑ์หลายชนิด ซึ่งเป็นรายได้สำคัญจากการส่งออกของกลุ่มประเทศยากจนที่สุดในโลก7 สินค้าเหล่านี้ประกอบด้วย กาแฟ ชา เมล็ดโกโก้ แร่โลหะ ฝ้าย ทองคำ เพชรและผักสด
ราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่ตกต่ำลงเป็นอันตรายต่อความมั่นคงด้านอาหาร ราคาสินค้าโภคภัณฑ์พื้นฐานตกต่ำลงไปถึง 25% แล้ว ตั้งแต่ ค.ศ. 1995 ซึ่งเป็นปีที่ WTO ก่อตัวเป็นรูปร่าง และตอนนี้มีราคาตกต่ำเป็นประวัติการณ์8 ซ้ำร้ายไปกว่านั้น ปัญหาของรายได้จากการส่งออกที่ตกต่ำลงอันเกิดมาจากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่ดิ่งลงเรื่อย ๆ ยิ่งหนักหนาสาหัสด้วยข้อเท็จจริงที่ว่า กลุ่มประเทศที่มีการพัฒนาน้อยที่สุดต้องนำเข้าอาหารล้วน ๆ ดังนั้น จึงต้องมีกระแสเงินตราต่างประเทศที่แน่นอนเพียงเพื่อจ่ายเงินซื้อ สินค้านำเข้า ที่จำเป็นต่อการเลี้ยงดูประชากร
ข้อตกลงสินค้าเกษตรรอบอุรุกวัยห้ามไม่ให้มีโครงการภายในประเทศเพื่อสนับสนุนเกษตรกรในด้านต่าง ๆ รวมทั้งห้ามไม่ให้ควบคุมการนำเข้า ซึ่งปรกติแล้วเป็นวิธีการที่ประเทศกำลังพัฒนามักใช้เพื่อคุ้มครองผู้ผลิตรายย่อยและส่งเสริมการผลิตอาหารเพื่อเลี้ยงตัวเอง9 พร้อมกันไปกับการให้เงินอุดหนุนเพื่อส่งเสริมการส่งออก10 เมื่อผู้ผลิตอาหารท้องถิ่นรายย่อยไม่มีเกราะคุ้มกันจากสินค้าโภคภัณฑ์ทางการเกษตรของสหรัฐฯ และโดยเฉพาะสหภาพยุโรป ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนเป็นจำนวนมาก การเจรจารอบอุรุกวัยจึงเท่ากับทวีการพึ่งพิงสินค้านำเข้าที่เป็นอาหารหลักอย่างข้าวสาลีและข้าวโพด
คดีที่ 1: สหรัฐฯ โจมตีกล้วยจากแคริบเบียนเพื่อบริษัทชิควิต้า
อนุสัญญาโลเม่ (Lomé Convention) ระหว่างสหภาพยุโรปกับอดีตอาณานิคมในแอฟริกา หมู่เกาะแคริบเบียนและมหาสมุทรแปซิฟิก (กลุ่มประเทศ ACP) มีการให้พิกัดอัตราภาษีอนุเคราะห์ (preferential tariffs: หมายถึงเก็บภาษีศุลกากรในอัตราต่ำกว่าปรกติ-ผู้แปล) และจัดสรรโควตาตลาดบางส่วนในสหภาพยุโรปให้แก่กลุ่มประเทศ ACP โดยกำหนดรายการสินค้าเอาไว้11 ระบบค้าขายนี้ถือเป็นหัวใจสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและการเมืองของกลุ่มประเทศ ACP ทีเดียว12 สหภาพยุโรปต่อรองขอให้อนุสัญญาโลเม่อยู่ในเงื่อนไขของประเทศที่ได้รับสิทธิพิเศษ (Most Favored Nation—MFN) ตามข้อตกลงรอบอุรุกวัย ในปี ค.ศ. 1996 รัฐบาลอเมริกัน ในฐานะตัวแทนผลประโยชน์ของบรรษัท Chiquita Brands International (ชิควิต้า) ยื่นคำฟ้องต่อ WTO เกี่ยวกับนโยบายของสหภาพยุโรปภายใต้อนุสัญญาโลเม่ ซึ่งจัดสรรตลาดกล้วยบางส่วนให้แก่ผู้ผลิตกล้วยจากหมู่เกาะแคริบเบียน
ในขณะที่กล้วยส่วนใหญ่ในโลกปลูกเพื่อส่งให้แก่บริษัทชิควิต้า, เดล มองเต้ (Del Monte) และโดล (Dole) โดยเป็นไร่เกษตรกรรมขนาดใหญ่ในละตินอเมริกาและอเมริกากลาง ซึ่งอาศัยแรงงานราคาถูกเป็นหลัก13 ในทางตรงกันข้าม เกษตรกรที่ปลูกกล้วยในหมู่เกาะแคริบเบียนตะวันออกส่วนใหญ่เป็นเกษตรกรรายย่อย ครอบครองที่ดินทำไร่หย่อมเล็ก ๆ ตามเทือกเขา เกษตรกรเหล่านี้จึงมีต้นทุนในการปลูกกล้วยสูงกว่า
กล้วยเป็นสินค้าสำคัญต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและการเมืองของประเทศเล็ก ๆ หลายประเทศในหมู่เกาะแคริบเบียน ภูมิประเทศที่เป็นเทือกเขาและที่ดินเพื่อการเพาะปลูกที่มีอยู่จำกัด ทำให้การเพาะปลูกพืชทางการค้าที่ถูกกฎหมายชนิดอื่นเป็นไปได้ยาก กลุ่มประเทศ ACP ที่ต้องพึ่งพิงระบบค้าขายกล้วยตามอนุสัญญาโลเม่มากที่สุดคือ กลุ่มประเทศหมู่เกาะวินด์วาร์ด อันประกอบด้วยเซนต์ลูเซีย, โดมินิกา, เซนต์วินเซนต์และเกรนาดีนส์ ผลผลิตกล้วยคิดเป็น 63%-91% ของรายได้จากการส่งออกทั้งหมด14
สหรัฐอเมริกายื่นฟ้องสหภาพยุโรป ทั้ง ๆ ที่ในสหรัฐฯ ไม่มีการปลูกกล้วยเพื่อการค้าแม้แต่ผลเดียว มีการวิเคราะห์ว่าการตัดสินใจยื่นฟ้องต่อ WTO ในประเด็นนี้ ซึ่งประสบผลสำเร็จในท้ายที่สุด สืบเนื่องมาจากการที่บริษัทชิควิต้าและประธานบริษัท นายคาร์ล ลินด์เนอร์ เป็นผู้บริจาคเงินรายใหญ่ให้แก่การรณรงค์หาเสียงของทั้งสองพรรคการเมืองใหญ่ในสหรัฐอเมริกา15
เมื่อสหภาพยุโรปหน่วงเหนี่ยวคำสั่งของ WTO ที่ให้ยกเลิกโครงการค้ากล้วยกับหมู่เกาะแคริบเบียน ในเดือนมีนาคม 1999 สหรัฐอเมริกาจึงดำเนินมาตรการลงโทษทางการค้าต่อสหภาพยุโรปเป็นมูลค่า 190 ล้านดอลลาร์ต่อปี16
หากสหภาพยุโรปตัดสินใจยกเลิกการคุ้มครองแก่เกษตรกรไร่กล้วยในหมู่เกาะแคริบเบียน ระบบเศรษฐกิจที่พึ่งพิงกล้วยของประเทศเล็ก ๆ เหล่านี้ย่อมพังทลายลงอย่างสิ้นเชิง เรื่องที่รับรู้กันอย่างกว้างขวางก็คือ ผลลัพธ์ประการหนึ่งของการพังทลายทางเศรษฐกิจ ย่อมตามมาด้วยการปลูกพืชที่ใช้ผลิตยาเสพย์ติดและการลักลอบขนถ่ายยาเสพย์ติด17
เชิงอรรถ
1. WTO, “Trade and the Environment in the WTO,” Press Brief, Apr. 16,1997.
2. Robert Evans, “Green Push Could Damage Trade Body—WTO Chief,” Reuters, May 15, 1998.
3. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/R), Report of the Panel, Jan. 29, 1996.
4. ดู WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), Report for the Appellate Body, May 20, 1996.
5. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
6. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/9), Consolidated Report of the Panel and the Appellate Body, May 20, 1996, at Part C (Conclusions).
7. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
8. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, Second Submission of the United States, Aug. 17, 1995, at 22-24.
9. John Malek and Dr. Peter Bowler, Dolphin Protection in the Tuna Fishery, Interdisciplinary Minor in Global Sustainability, Seminar, Irvine: University of California Press (1997), at 1.
10. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS21/R), Report of the Panel, Sep. 3, 1991.
11. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS29/R), Report of the Panel, June 1994.
12. “Clinton Pledges Early, Renewed Effort to Pass Tuna-Dolphin Bill,” Inside U.S. Trade, Oct. 1996.
13. Public Law 93-205, 16 U.S. 1531 et.seq.; ดูประกอบ 52 Fed. Reg. 24244, Jun. 29, 1987.
14. Id. at Article 2.2.
15. Id. at Article 2.4.
16. European Communities—Measures Affecting the Prohibition of Asbestos and Asbestos Products (LWT/DS 135), Complaint by Canada, May 28, 1998.
17. American Electronics Association, Legality Under International Trade Law of Draft Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Mar. 1999, prepared by Rod Hunter and Marta Lopez of Hunton & Williams, Brussels, on file with Public Citizen.
18. U.S. Department of State Demarche to DG1, DGIII (industry) and DGXI (environment), Jan. 11, 1999, at 4, on file with Public Citizen.
19. Id. at Article 4.4.
20. European Union DGXI, Second Draft Proposal for a Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Jul. 1998.
21. Id. at 13.
22. ดู Embassy of Japan, Backgrounder on Amendments to its Law Concerning Rational Use of Energy Law (1999) , on file with Public Citizen.
23. European Union DGX1, Official Proposal for Directive on WEEE, July 1999.
24. ระบบนี้ใช้เทคโนโลยี lean-burn ที่ลดการใช้น้ำมันเชื้อเพลิงลง โดยอาศัยการสูบอากาศเข้าไปในปริมาณที่มากกว่าอัตราส่วนการสันดาประหว่างอากาศกับน้ำมันตามทฤษฎี เพื่อทำให้เกิดการประหยัดน้ำมัน ดู Id.
25. Japan, Law Concerning Rational Use of Energy, Jun. 22, 1979, revised Jun. 5, 1998.
26. ดู “TBT Notification 99.003,” Letter from European Commission Industrial Secretariat, 1999, on file with Public Citizen.
27. ตามแหล่งข่าวในรัฐบาลญี่ปุ่น สหรัฐฯ เข้าร่วมในการต่อต้านกฎหมายประสิทธิภาพการใช้น้ำมันของญี่ปุ่นเพื่อรักษาผลประโยชน์ของบริษัทเดมเลอร์-ไครสเลอร์ ในการประชุมสุดยอดสหรัฐฯ-ญี่ปุ่นเมื่อเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1999 เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลญี่ปุ่นรายงานว่า ประธานบริษัทฟอร์ดมอเตอร์แสดงความไม่พอใจเกี่ยวกับจดหมายฉบับนี้ต่อนายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่นด้วยเช่นกัน จาก Official with Japanese Embassy in Washington, D.C., personal communication with Michelle Sforza, Research Director, Public Citizen’s Global Trade Watch, May 13, 1999.
28. ดู Letter from Ferial Ara Saeed, First Secretary of the Economic Section of the U.S. Embassy to Mr.Kazuyoshi Umemoto, Director of the First International Organizations Division of the Economics Affairs Bureau of the Ministry of Foreign Affairs, Mar. 8, 1999.
29. European Economic Council (EEC) Regulation No. 3254/91, Nov. 4, 1991, at Articles 2 and 3, Annex I.
30. Neil Buckly, “New Offer by U.S. on Leg-Hold Traps,” Financial Times, Dec. 1, 1997.
31. ดู U.S. Trade Representative, 1999 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers (1999), at 115.
32. ดู Signatories to Feb. 6, 1996, “Open Letter to Policymakers from Coalition for Truth in Environmental Marketing Information,” on file with Public Citizen.
33. WTO Committee on Trade and Environment Document WT/CTE/W/27, “U.S. Proposals Regarding Further Work on Transparency of Eco-Labeling,” Mar. 25, 1996.
34. Suggested Basis of U.S. Proposal Regarding Principles Applicable to Eco-Labeling Programs, May 22, 1996, on file with Public Citizen.
35. Id.
36. “TBT Committee Discusses Labeling Standards,” BRIDGES Weekly Trade News Digest, Vol. 3, no. 24, June 14, 1999.
37. Keith Koffler, “Administration to Bring Seven Trade Complaints to the WTO,” CongressDaily, May 3, 1999.
38. (1969) Vienna Convention on the Law of Treaties at Article 30(2).
39. North American Free Trade Agreement (NAFTA) at ò104.