องค์การการค้าโลก
การรัฐประหารโลกสู่เงื้อมมือบรรษัท
The WTO
Five Years of Reasons
to Resist Corporate Globalization
โดย
โลรี วัลลัช (Lori Wallach)
มิเชล สฟอร์ซา (Michelle Sforza)
ภัควดี วีระภาสพงษ์ แปล
7.
สิทธิมนุษยชนและสิทธิแรงงาน
ภายใต้ WTO
หากพิจารณาโดยรวมแล้ว ข้อตกลงรอบอุรุกวัยเป็นการสร้างระบบการค้าระดับโลกที่เอื้ออำนวยต่อบรรษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ ซึ่งมีทรัพยากรมากพอที่จะย้ายการผลิตไปไว้ที่ไหนในโลกก็ได้ และสามารถขายสินค้าและ/หรือบริการแก่หลาย ๆ ตลาดในหลาย ๆ ประเทศพร้อม ๆ กัน ส่วนสิทธิของแรงงานถูกมองข้ามโดยสิ้นเชิง ถึงขนาดที่นโยบายของรัฐบาลซึ่งส่งเสริมสิทธิของแรงงานถูกมองว่าเป็นอุปสรรคต่อการค้า จนตกเป็นเป้าการโจมตีภายใต้กฎเกณฑ์ของ WTO
ในทำนองเดียวกัน การปฏิบัติแตกต่างกันต่อประเทศต่าง ๆ โดยอาศัยสถิติทางด้านมนุษยชนเป็นเกณฑ์วัด กลายเป็นเรื่องต้องห้าม ด้วยเหตุนี้ วิธีการที่ผู้นำในแอฟริกาใต้เคยขอร้องให้ประเทศตะวันตกคว่ำบาตรทางการค้าเพื่อต่อสู้กับลัทธิแบ่งแยกสีผิวจนประสบความสำเร็จมาแล้ว อาจกลายเป็นวิธีการที่ขัดแย้งอย่างรุนแรงกับกฎเกณฑ์ของ WTO ในปัจจุบัน อันที่จริง มีกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างโดยเลือกปฏิบัติของมลรัฐหนึ่งในสหรัฐอเมริกาเพื่อต่อต้านเผด็จการทหารในพม่าถูกฟ้องร้องต่อ WTO มาแล้ว
ไม่มีสิทธิแรงงานที่ WTO มาตรการการลงทุนที่เกี่ยวข้องกับการค้า (Agreement on Trade-Related Investment Measures: TRIMs) วางกฎเกณฑ์เพื่อส่งเสริมการขยายตัวของเขตอุตสาหกรรมซึ่งผลิตเพื่อการส่งออก (export processing zones—EPZs) โดยให้บริษัทผู้ผลิตสินค้ายักษ์ใหญ่ระดับโลกนำเข้าชิ้นส่วนสำหรับการผลิตส่วนใหญ่จากโรงงานรายย่อยในต่างประเทศ และจ่ายค่าแรงแค่พอประทังชีวิตให้คนงานประกอบสินค้าเพื่อส่งออกไปขายในตลาดของประเทศร่ำรวย
สภาพการณ์ของค่าแรงต่ำในเขต EPZ นี้ ยิ่งถูกซ้ำเติมจากกฎเกณฑ์ของ WTO ที่ห้ามไม่ให้รัฐบาลใช้มาตรการป้องกันใด ๆ ที่จำเป็นเพื่อคุ้มครองทั้งสิทธิของแรงงานและการผลิตที่มีความหลากหลาย ยกตัวอย่างเช่น ข้อตกลง TRIMs ห้ามไม่ให้รัฐบาลของประเทศกำลังพัฒนาตั้งเงื่อนไขว่า ต้องจัดซื้อวัสดุเพื่อประกอบสินค้าจำนวนหนึ่งจากภายในประเทศ การตั้งเงื่อนไขเช่นนี้จะช่วยสร้างงานให้หลากหลายมากขึ้น นอกเหนือจากงานประกอบชิ้นส่วนสินค้าเพื่อส่งออกไปประเทศร่ำรวยแต่เพียงอย่างเดียว อีกทั้งกฎเกณฑ์ของ WTO ยังห้ามไม่ให้ประเทศผู้นำเข้ากีดกันสินค้าที่ผลิตในโรงงานหรือในประเทศที่มีการละเมิดสิทธิของผู้ใช้แรงงานด้วย
โอกาสที่จะแก้ไขความลำเอียงที่ WTO มีต่อบรรษัทข้ามชาติเมื่อเปรียบเทียบกับแรงงาน โดยอาศัยการปฏิรูปใน WTO ดูจะมีช่องทางน้อยมาก ในปี ค.ศ. 1994 ระหว่างการเจรจารอบอุรุกวัย สหรัฐอเมริกาและฝรั่งเศสเคยเสนอให้รวม “มาตราทางด้านสังคม” เข้าไปไว้ใน WTO ด้วย1 ความพยายามที่ไม่ค่อยเต็มใจครั้งนี้ล้มเหลว เช่นเดียวกับความพยายามทั้งหมดในภายหลัง
อย่างไรก็ตาม องค์กรเอกชนส่วนใหญ่ที่ทำงานเกี่ยวข้องกับประเด็นโลกาภิวัตน์มองว่า แนวความคิดที่จะเพิ่ม “มาตราทางด้านสังคม” เข้าไว้ใน WTO เป็นเรื่องเปล่าประโยชน์ อย่างดีก็ก่อให้เกิดผลเสียทางการเมือง ถ้าอย่างร้ายก็หันเหความสนใจไปจากปัญหาที่แท้จริงของ WTO ข้อโต้แย้งพื้นฐานขององค์กรเอกชนกลุ่มนี้ก็คือ หากไม่มีการเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกหลักการและกฎเกณฑ์หลาย ๆ ข้อที่เป็นแก่นกลางของ WTO ซึ่งเป็นผลเสียต่อผลประโยชน์ส่วนรวม การเพิ่มเติมโวหารเอาใจผู้ใช้แรงงานหรือภาษาอื่น ๆ เข้าไป ก็ไม่ต่างจากเอาผ้าพันแผลปิดทับเนื้อเน่า ผลร้ายอย่างเดิมก็จะยังคงเลวร้ายต่อไปเรื่อย ๆ เพียงแต่อาจเป็นเป้าความสนใจน้อยลงในระยะสั้นเท่านั้นเอง
การฟ้องร้องต่อ WTO คุกคามสิทธิแรงงานและสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน WTO ยังถูกใช้เป็นเครื่องมือในการโจมตีมาตรการคุ้มครองการทำงาน ดังที่บรรยายไว้ในคดีที่แคนาดาฟ้อง WTO เพื่อตอบโต้การสั่งห้ามแร่ใยหินของฝรั่งเศส ตามตัวอย่างที่อยู่ข้างล่างนี้ นอกจากนั้น กฎเกณฑ์ของ WTO ยังถูกใช้ ทั้งด้วยการฟ้องร้องและการข่มขู่ เพื่อสกัดกั้นไม่ให้รัฐบาลใช้อำนาจการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อต่อสู้กับเผด็จการป่าเถื่อนและการละเมิดสิทธิมนุษยชนด้วย
คดีที่ 1: แคนาดาโจมตีการสั่งห้ามแร่ใยหินของฝรั่งเศสที่ WTO
ใน ค.ศ. 1996 ฝรั่งเศสร่วมขบวนกับเยอรมนี ออสเตรีย เดนมาร์ก เนเธอร์แลนด์ ฟินแลนด์ อิตาลี สวีเดนและเบลเยียม โดยสั่งห้ามการนำเข้าแร่ใยหิน (asbestos) ในทุกลักษณะ2 เพราะผลิตภัณฑ์จากแร่ใยหินเป็นต้นเหตุของโรคร้ายแรง นั่นคือ โรคแร่ใยหินในปอด (asbestosis) และโรคมะเร็ง
กฎหมายของฝรั่งเศสสั่งห้ามแร่ใยหินและผลิตภัณฑ์ที่มีแร่ใยหินทุกชนิด นอกเสียจากว่าการใช้วัตถุดิบอย่างอื่นแทนแร่ใยหินอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงทางสุขภาพต่อประชาชนในขั้นร้ายแรงกว่า การสั่งห้ามนี้ใช้กับการผลิตภายในประเทศเช่นเดียวกับการนำเข้า
แคนาดา ผู้ส่งออกแร่ใยหินที่ใหญ่เป็นอันดับสองในโลก3 ฟ้องร้องการสั่งห้ามของฝรั่งเศสต่อ WTO ในปี ค.ศ. 1998 ว่าเป็นการละเมิดข้อตกลงว่าด้วยอุปสรรคทางเทคนิคต่อการค้า (TBT) และกฎเกณฑ์ของ GATT ที่ไม่อนุญาตให้จำกัดปริมาณการนำเข้าและห้ามไม่ให้มีมาตรการทางการค้าที่ปฏิบัติโดยไม่เท่าเทียม4
แคนาดาอ้างว่า ยังมีมาตรการอื่น ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการค้าน้อยกว่านี้ที่สามารถนำมาใช้ป้องกันคนงานจากผลร้ายของแร่ใยหิน ดังนั้น การสั่งห้าม จึงผิดกฎเกณฑ์ภายใต้ข้อตกลง TBT แคนาดายังยืนยันด้วยว่า แร่ใยหินครีสโซไทล์ (chrysotile asbestos) มีอันตรายน้อยกว่าแร่ใยหินประเภทอื่น ๆ และเท่าที่ผ่านมายังไม่เคยตรวจพบว่าก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อสุขภาพ ดังนั้น แคนาดาจึงโต้แย้งว่า ยังมีข้อบังคับในรูปแบบอื่นที่สามารถสนองต่อเป้าหมายของฝรั่งเศสที่ต้องการคุ้มครองสุขภาพของส่วนรวม นั่นคือ “การใช้อย่างควบคุม”
ในคำฟ้องต่อ WTO แคนาดายังระบุถึงมาตรฐานสากลที่สนับสนุนการออกข้อบังคับเกี่ยวกับแร่ใยหินโดยรูปแบบ “การใช้อย่างควบคุม” แม้ว่าฝ่ายสาธารณสุขจะชี้ให้เห็นว่า อุตสาหกรรมแร่ใยหินมีอิทธิพลต่อมาตรฐานดังกล่าวนี้อย่างเด่นชัด กฎเกณฑ์ของ WTO กำหนดให้ใช้มาตรฐานสากลโดยมีข้อยกเว้นน้อยมาก แคนาดาอ้างแนวทางการทำงานกับแร่ใยหินครีสโซไทล์ขององค์การสร้างมาตรฐานสากล (ISO)5 เป็นหลักฐานแวดล้อมเพื่อยืนยันมาตรฐานทางกฎหมายในการควบคุมแร่ใยหินของ WTO ทั้ง ๆ ที่ ISO เป็นกลุ่มองค์กรที่ได้รับเงินทุนและเป็นสมาชิกของภาคอุตสาหกรรม
คนจำนวนมากมองว่า โอกาสที่ WTO จะชี้ขาดในเชิงไม่ยอมรับการสั่งห้ามแร่ใยหิน ถือเป็นการคุกคามอย่างหนักหน่วงต่อสิทธิในการมีสถานที่ทำงานที่ปลอดภัย ซึ่งเป็นสิทธิที่เป็นที่ยอมรับในทางสากลและบรรจุอยู่ในอนุสัญญาขององค์การแรงงานระหว่างประเทศและสนธิสัญญาอื่น ๆ ตามข้อมูลขององค์การอนามัยโลก ทั่วโลกมีโรคภัยไข้เจ็บที่เกิดจากการทำงานถึง 160 ล้านกรณีต่อปีอยู่แล้ว6 ปริมาณที่มากมหาศาลนี้ชี้ให้เห็นปัญหาว่า การบังคับใช้กฎหมายทางด้านสาธารณสุขและความปลอดภัยในที่ทำงานมีความหย่อนยาน หรือไม่มีการบังคับใช้เลย หาก WTO ยังชี้ขาดอย่างเป็นปฏิปักษ์ต่อการสั่งห้ามทางด้านสาธารณสุขต่อสารก่อมะเร็งที่พิสูจน์แล้วในหลาย ๆ ประเทศ ก็เท่ากับอนาคตของกฎหมายอื่น ๆ ที่มุ่งหมายสร้างหลักประกันให้เกิดสถานที่ทำงานที่ปลอดภัยและเป็นกฎหมายที่ได้มาอย่างยากลำบาก ย่อมตกอยู่ในภาวะล่อแหลมอย่างยิ่ง
คดีที่ 2: การฟ้องร้องต่อ WTO กรณีกฎหมายมุ่งต่อต้านการละเมิดสิทธิมนุษยชนของเผด็จการทหารพม่า
การละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงและการจงใจกดขี่พลังประชาธิปไตยที่รัฐบาลทหารพม่าก่อกรรมทำเข็ญไว้ตั้งแต่ขึ้นสู่อำนาจเมื่อปี ค.ศ. 1988 เป็นเรื่องที่รับรู้กันทั่วโลก ขบวนการต่อสู้เพื่อประชาธิปไตยของพม่า ซึ่งนำโดยนางอองซานซูจีผู้เคยได้รับรางวัลโนเบลสาขาสันติภาพ เรียกร้องให้นานาชาติถอนการลงทุนจากพม่าเพื่อกดดันทางการเงินต่อเผด็จการทหาร เหมือนที่เคยประสบผลสำเร็จมาแล้วในแอฟริกาใต้7 ฝ่ายปกครองท้องถิ่นในระดับเทศบาลและเขตหลายแห่งในสหรัฐอเมริกา รวมทั้งรัฐบาลประจำมลรัฐแมสซาชูเซตส์8 ตอบสนองต่อเสียงเรียกร้องนี้และยกเลิกสัญญาจัดซื้อจัดจ้างกับผู้ประกอบการที่ยังทำธุรกิจในพม่า มีการออกกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างอย่างคัดสรรเพื่อเป็นหลักประกันว่า เงินภาษีของประชาชนจะไม่ถูกใช้ไปเพื่อสนับสนุนทางอ้อมต่อระบอบการปกครองที่ผู้จ่ายภาษีเห็นว่ามีพฤติกรรมน่ารังเกียจ เป้าหมายของนโยบายนี้คือสร้างแรงจูงใจเพื่อกระตุ้นให้บรรษัทข้ามชาติถอนการลงทุนจากพม่า
กฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างอย่างคัดสรรของรัฐแมสซาชูเซตส์ต้องเจอศึกสองด้านจากภาคธุรกิจ ญี่ปุ่นกับสหภาพยุโรปยื่นฟ้องต่อ WTO อ้างว่ากฎหมายของรัฐแมสซาชูเซตส์ละเมิดข้อตกลงว่าด้วยการจัดซื้อจัดจ้างของรัฐบาล ซึ่งกำหนดเงื่อนไขว่ารัฐบาลต้องตัดสินใจจัดซื้อจัดจ้างบนพื้นฐานของข้อพิจารณาทางคุณภาพและราคาเท่านั้น ในอีกด้านหนึ่ง กลุ่มบรรษัทข้ามชาติรวมตัวกันเป็นแนวหน้าในชื่อว่า USA*Engage9 ยื่นฟ้องมาตรการนี้ในศาลประจำมลรัฐแมสซาชูเซตส์ว่าละเมิดรัฐธรรมนูญของสหรัฐฯ ศาลแขวงของสหรัฐฯ และศาลชั้นอุทธรณ์ตัดสินเข้าข้างข้ออ้างของกลุ่มธุรกิจที่ว่า กฎหมายของรัฐแมสซาชูเซตส์เป็นการก้าวก่ายอำนาจผูกขาดของฝ่ายบริหารรัฐบาลกลางในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ ด้วยเหตุนี้ การฟ้องร้องของสหภาพยุโรปและญี่ปุ่นต่อ WTO จึงถูกระงับไป
กระนั้นก็ตาม การฟ้องร้องของสหภาพยุโรปและญี่ปุ่นก่อให้เกิดผลกระทบอย่างสาหัส รัฐบาลคลินตันซึ่งวิตกว่าจะต้องเผชิญกับการฟ้องร้องอีกคดีหนึ่งใน WTO และกลัวว่าจะเป็นเรื่องอื้อฉาว จึงวิ่งเต้นเพื่อล้มญัตติทางด้านสิทธิมนุษยชนคล้าย ๆ กันนี้ที่รัฐแมรีแลนด์มุ่งเป้าต่อประเทศไนจีเรีย เจ้าหน้าที่กระทรวงการต่างประเทศมาให้ปากคำเพื่อต่อต้านญัตตินี้ โดยอ้างถึงความวิตกเกี่ยวกับ WTO และปลุกกระแสคัดค้านกฎหมายการจัดซื้อจัดจ้างอย่างคัดสรร ซึ่งในที่สุดญัตตินี้ต้องพลิกล็อคแพ้ไปเพียงหนึ่งคะแนนเสียง
เชิงอรรถ
1. WTO, “Trade and the Environment in the WTO,” Press Brief, Apr. 16,1997.
2. Robert Evans, “Green Push Could Damage Trade Body—WTO Chief,” Reuters, May 15, 1998.
3. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/R), Report of the Panel, Jan. 29, 1996.
4. ดู WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/AB/R), Report for the Appellate Body, May 20, 1996.
5. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
6. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline (WT/DS2/9), Consolidated Report of the Panel and the Appellate Body, May 20, 1996, at Part C (Conclusions).
7. 62 Fed. Reg. 24776, May 6, 1997, at Appendix 19.
8. WTO, United States—Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, Second Submission of the United States, Aug. 17, 1995, at 22-24.
9. John Malek and Dr. Peter Bowler, Dolphin Protection in the Tuna Fishery, Interdisciplinary Minor in Global Sustainability, Seminar, Irvine: University of California Press (1997), at 1.
10. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS21/R), Report of the Panel, Sep. 3, 1991.
11. GATT, United States—Restrictions on Imports of Tuna (DS29/R), Report of the Panel, June 1994.
12. “Clinton Pledges Early, Renewed Effort to Pass Tuna-Dolphin Bill,” Inside U.S. Trade, Oct. 1996.
13. Public Law 93-205, 16 U.S. 1531 et.seq.; ดูประกอบ 52 Fed. Reg. 24244, Jun. 29, 1987.
14. Id. at Article 2.2.
15. Id. at Article 2.4.
16. European Communities—Measures Affecting the Prohibition of Asbestos and Asbestos Products (LWT/DS 135), Complaint by Canada, May 28, 1998.
17. American Electronics Association, Legality Under International Trade Law of Draft Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Mar. 1999, prepared by Rod Hunter and Marta Lopez of Hunton & Williams, Brussels, on file with Public Citizen.
18. U.S. Department of State Demarche to DG1, DGIII (industry) and DGXI (environment), Jan. 11, 1999, at 4, on file with Public Citizen.
19. Id. at Article 4.4.
20. European Union DGXI, Second Draft Proposal for a Directive on Waste from Electrical and Electronic Equipment, Jul. 1998.
21. Id. at 13.
22. ดู Embassy of Japan, Backgrounder on Amendments to its Law Concerning Rational Use of Energy Law (1999) , on file with Public Citizen.
23. European Union DGX1, Official Proposal for Directive on WEEE, July 1999.
24. ระบบนี้ใช้เทคโนโลยี lean-burn ที่ลดการใช้น้ำมันเชื้อเพลิงลง โดยอาศัยการสูบอากาศเข้าไปในปริมาณที่มากกว่าอัตราส่วนการสันดาประหว่างอากาศกับน้ำมันตามทฤษฎี เพื่อทำให้เกิดการประหยัดน้ำมัน ดู Id.
25. Japan, Law Concerning Rational Use of Energy, Jun. 22, 1979, revised Jun. 5, 1998.
26. ดู “TBT Notification 99.003,” Letter from European Commission Industrial Secretariat, 1999, on file with Public Citizen.
27. ตามแหล่งข่าวในรัฐบาลญี่ปุ่น สหรัฐฯ เข้าร่วมในการต่อต้านกฎหมายประสิทธิภาพการใช้น้ำมันของญี่ปุ่นเพื่อรักษาผลประโยชน์ของบริษัทเดมเลอร์-ไครสเลอร์ ในการประชุมสุดยอดสหรัฐฯ-ญี่ปุ่นเมื่อเดือนพฤษภาคม ค.ศ. 1999 เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลญี่ปุ่นรายงานว่า ประธานบริษัทฟอร์ดมอเตอร์แสดงความไม่พอใจเกี่ยวกับจดหมายฉบับนี้ต่อนายกรัฐมนตรีของญี่ปุ่นด้วยเช่นกัน จาก Official with Japanese Embassy in Washington, D.C., personal communication with Michelle Sforza, Research Director, Public Citizen’s Global Trade Watch, May 13, 1999.
28. ดู Letter from Ferial Ara Saeed, First Secretary of the Economic Section of the U.S. Embassy to Mr.Kazuyoshi Umemoto, Director of the First International Organizations Division of the Economics Affairs Bureau of the Ministry of Foreign Affairs, Mar. 8, 1999.
29. European Economic Council (EEC) Regulation No. 3254/91, Nov. 4, 1991, at Articles 2 and 3, Annex I.
30. Neil Buckly, “New Offer by U.S. on Leg-Hold Traps,” Financial Times, Dec. 1, 1997.
31. ดู U.S. Trade Representative, 1999 National Trade Estimate Report on Foreign Trade Barriers (1999), at 115.
32. ดู Signatories to Feb. 6, 1996, “Open Letter to Policymakers from Coalition for Truth in Environmental Marketing Information,” on file with Public Citizen.
33. WTO Committee on Trade and Environment Document WT/CTE/W/27, “U.S. Proposals Regarding Further Work on Transparency of Eco-Labeling,” Mar. 25, 1996.
34. Suggested Basis of U.S. Proposal Regarding Principles Applicable to Eco-Labeling Programs, May 22, 1996, on file with Public Citizen.
35. Id.
36. “TBT Committee Discusses Labeling Standards,” BRIDGES Weekly Trade News Digest, Vol. 3, no. 24, June 14, 1999.
37. Keith Koffler, “Administration to Bring Seven Trade Complaints to the WTO,” CongressDaily, May 3, 1999.
38. (1969) Vienna Convention on the Law of Treaties at Article 30(2).
39. North American Free Trade Agreement (NAFTA) at ò104.